Теория государства и права

Следует также иметь в  виду, что названия территориальных  единиц редко свидетельствуют о  правовом их статусе. Например, в Швейцарии  кантон — это субъект федерации, в Люксембурге — основная политико-административная единица, а во Франции — судебный округ и избирательный округ  по выборам генерального совета департамента. В Германии община — это низовая  единица в сельской местности, а  в Болгарии и Польше — также  и в городской. Провинции в  Италии и Испании — единицы  среднего уровня, в Китае — высшего, а в Канаде Пакистане. Аргентине  — и вовсе субъекты федерации. Имеющие у нас хождение переводы таких названий часто не основываются на едином принципе: применительно  к Италии мы говорим об областях (ит. regione), а применительно к Франции  — о регионах (фр. region), хотя очевидно, что это — одно и то же. Точно  так же применительно к Великобритании мы говорим об общине (англ. common), а  к Франции — о коммуне (фр. commune). Несомненно, однако, что община (коммуна) — всегда самоуп-равляющаяся единица, равно как и город (за исключением  некоторых столичных городов), тогда  как другие единицы могут и  не иметь самоуправления (например, болгарские области, германские правительственные  и административные округа).

4. Унитарное устройство (унитаризм)

Некоторые его признаки мы уже указали (унитарные государства  состоят из политико-административных и/или административных территориальных  единиц, статус которых регулируется главным образом актами текущего законодательства центральной власти). В унитарных государствах действует, как правило, единая система законодательства, единая система государственной  администрации, единая судебная система. Если же какой-то части страны предоставлена  национально-территориальная автономия, то здесь могут быть особенности: например, общегосударственные законы, затрагивающие сферу законодательной  автономии такой государствоподобной  единицы, на ее территории не действуют, по крайней мере, без ее согласия.

В подавляющем большинстве  современных унитарных государств основное территориальное деление  является политико-административным. Наряду с ним во многих странах  имеются административно-территориальные  единицы как общего типа (например, округа в Германии, области в Болгарии), где действуют органы общей администрации, так и специального, где действуют  специализированные государственные  органы (судебные округа, военные округа и т.п.).

Число ступеней политико-административного  деления зависит от численности  населения и размеров территории страны, однако зависимость эта не жесткая: иногда в менее крупных  странах число ступеней большее, чем в более крупных. Скажем, если Великобритания имеет три уровня территориального деления, то Франция  — четыре.

Современные тенденции в  развитии политико-административного  деления заключаются в укрупнении низовых единиц и регионализации — создании крупных регионов как  путем укрупнения высших единиц, так  и путем учреждения нового выс-шего их уровня, что было сделано, например, во Франции, Испании, Италии. Малые единицы, унаследованные от истории, не в состоянии  должным образом удовлетворять  местные социальные потребности, а  современные средства транспорта и  связи облегчают возможность  быстро преодолевать расстояния и оперативно решать вопросы административного  обслуживания жителей. Следует в  данном случае подчеркнуть, что речь идет именно о тенденциях, которые  далеко не везде проявились.

Во многих странах процессы урбанизации привели к возникновению  обширных городских агломераций, однако, как правило, они не преобразовались  в единые территориальные структуры  и не имеют общих органов публичной  власти; в лучшем случае создаются  координационные органы. Впрочем, все  чаще городские и сельские общины создают союзы (синдикаты) с общими органами, которым передаются некоторые  полномочия общин и средства, необходимые  для их реализации.

Некоторые конституции стали  отражать и регулировать эти процессы. Например, в Конституции штата  Минас Жераис (Бразилия) 1989 года регионализации специально посвящен раздел VII части III (ст. 41—51). Согласно этим положениям, штат будет принимать административные меры, чтобы объединять планирование, организацию и осуществление публичных функций, представляющих общий интерес, в районах интенсивной урбанизации. Он должен содействовать сокращению межрегиональных различий посредством формирования региональных и секторальных планов, программ и проектов, направленных на развитие территориальных коллективов в единый геоэкономический и социальный комплекс, включению муниципий со скудными ресурсами в интенсивное региональное социально-экономическое развитие.

Штат должен учредить столичный  регион (regiao metropolitana) и городские  агломерации путем объединения  сопредельных муниципий с целью  выравнивания развития населенных местностей, охватываемых региональной единицей. Городская агломерация должна охватывать не менее 300 тыс. жителей и не менее  трех муниципий. Кроме того, по инициативе муниципий должны учреждаться микрорегионы для решения проблем местного населения (административное и коммунальное обслуживание, дорожное строительство  и пр.) при техническом содействии штата. Наконец, предусмотрено учреждение штатом регионов развития — автаркических (т.е. самообеспечивающихся) территорий для планирования и ориентации публичных  функций и услуг в интересах  общего развития на благо населения  соответствующего геоэкономического  и социального комплекса.

Примечательно в данной связи  положение ст. 289 колумбийской Конституции, согласно которому департаменты и муниципии, расположенные в пограничных  зонах, должны непосредственно взаимодействовать  с пограничными единицами соответ-ствующего  уровня сопредельной страны в реализации программ кооперации и интеграции, направленных на обеспечение общего, совместного (comunitario) развития, общественного  обслуживания и сохранения окружающей среды.

Что же касается упомянутых в той же колумбийской Конституции  аборигенных территориальных единиц, в которых проживают индейские  племена, то в соответствии с ее ст. 329—330 эти единицы определяются Национальным правительством с участием аборигенных  сообществ. Резервации (resguardos) являются коллективной собственностью и неотчуждаемы. В случае, когда аборигенная территория включает территории, принадлежащие  двум или более департаментам (единицам областного уровня), административное управление этой территорией осуществляется аборигенными советами в координации  с губернаторами соответствующих  департаментов. В рамках Конституции  и законов аборигенные территории управляются советами, которые сформированы и действуют на основе обычаев  и традиций проживающих там сообществ. Эксплуатация природных ресурсов аборигенных  территорий не должна наносить ущерб  культурной, социальной и экономической  целостности аборигенных сообществ. При принятии решений о такой  эксплуатации правительство должно поощрять участие в этом представителей соответствующих сообществ.

С точки зрения организации  публичной власти унитарные государства  можно разделить на децентрализованные, относительно децентрализованные и  централизованные.

В децентрализованных унитарных  государствах существует конституционное  распределение полномочий между  центральной властью и территориальными единицами высшего уровня. Это  сближает их с федеративными государствами.

Например, согласно ст. 117 Конституции  Итальянской Республики 1947 года, в  пределах основных принципов, установления законами государства, и при условии  непротиворечия национальным интересам  и интересам других областей область  мо-жет издавать законодательные  нормы по 18 позициям (организация  ведомств и административных единиц областного подчинения, границы общин, местная полиция, градостроительство, сельское и лесное хозяйство и  др.), а также по другим вопросам, указанным конституционными законами. Области также могут наделяться правом издания норм для проведения в жизнь общегосударственных  законов. Учитывая содержащиеся в статье оговорки, следует признать, что  перечисленные предметы ведения  образуют совместную сферу компетенция  государства и властей, а исключительной сферы ведения в отличие от субъектов федераций области  не имеют. Напротив, все, что находится  за пределами ст.117, составляет исключительную сферу ведения государства.

По вышеуказанным вопросам, кроме тех, которые общегосударственными законами передаются в ведение провинций, общин или иных местных единиц, области могут осуществлять административные функции, причем государство может  передать областям и другие административные функции. Область осуществляет все  эти функции, как правило, через  провинции, общины или иные местные  единицы.

Областям гарантируется  финансовая автономия, но запрещается  чинить препятствия свободному передвижению лиц и вещей, профессиональным и  иным занятиям граждан.

Каждая область имеет  устав (статут), который в соответствии с Конституцией и законами республики устанавливает нормы, относящиеся  к внутренней организации области, осуществлению права инициативы и референдума по законам и  административным мероприятиям области, опубликованию областных законов  и регламентарных актов. Устав принимается  областным советом абсолютным большинством его состава и утверждается законом  республики. Пять областей, наде-ленных особыми формами и условиями  автономии, имеют особые уставы, принятые конституционными законами. Здесь, таким  образом, наблюдается определенная асимметрия территориального устройства.

Области, в свою очередь, имеют децентрализованную структуру. Провинции и общины, будучи автономными  единицами в рамках установленных  законами республики принципов, обеспечивают государственную и областную  децентрализацию. Для дальнейшей децентрализации  территория провинций может разделяться  на округа с исключительно административными  функциями (т.е. там нет органов  самоуправления, и действуют назначенные  провинциальными властями администраторы).

Децентрализованную структуру  имеют и субъекты децентрализованных федераций. Так, Конституция бразильского штата Минас Жераис установила, что  муниципия на своей территории осуществляет компетенцию исключительную и со-вместную или дополнительную согласно Конституциям республики и штата. Мы видим здесь  определенный элемент федерализма  внутри штата. Автономия муниципии  заключается в следующих исключительных полномочиях:

вырабатывать и промульгировать  свой органический закон;

избирать своего префекта, вице-префекта и муниципальных депутатов (Vereadores);

устанавливать и взимать  налоги, создавать и упразднять округа, поощрять территориальное обустройство, организовывать и предоставлять  публичные услуги местного значения (все это в рамках общих норм Союза и штата).

Относительно децентрализованными  унитарными государствами являются такие, в которых высшие территориальные  единицы носят исключительно  или главным образом административный характер, а самоуправляются лишь низовые единицы.

Например, Конституция Республики Болгарии 1991 года устанавливает: "Республика Болгария является единым государством с местным самоуправлением. В  ней не допускаются автономные территориальные  образования". Нетрудно видеть, что  последняя норма направлена против возможных намерений компактно  проживающего и растущего турецкого  меньшинства. Но независимо от этого  не слишком точного конституционного положения (местное самоуправление по определению предполагает территориальную  автономию), Конституция характеризует  общину как основную административно-территориальную  единицу, в которой осуществляется местное самоуправление. Что же касается единиц высшего уровня — областей, то это — административно-территориальная  единица для проведения региональной политики, осуществления государственного управления на местах и обеспечения  соответствия между национальными  и местными интересами, а поэтому  управление в области осуществляется областным управляющим с помощью  областной администрации. Областной  управляющий назначается Советом  министров и обеспечивает проведение государственной политики, отвечает за защиту национальных интересов (о  согласовании с местными уже речи нет), законности и общественного  порядка, осуществляет административный контроль.

Наконец, централизованные унитарные государства — это  те, в которых нет местной автономии  вообще, а функции власти на местах осуществляют только назначенные сверху администраторы. Это государства  с выраженными авторитарными  политическими режимами. В ряде стран  Тропической Африки значительная роль в осуществлении власти на местах принадлежит родоплеменным вождям. Впрочем, сейчас редко можно встреть  государства, где на местах отсутствуют  выборные органы. Однако в странах  с однопартийной системой формальное наличие местных выборных органов  власти есть не более чем ширма  для всевластия на местах единоличных  партийных руководителей, которые, в свою очередь, находятся под  жестким контролем центральной  партийной власти.

В заключение следует отметить, что в демократических государствах часто конституционно предусмотрены  определенные гарантии территориальной  целостности политико-административных единиц, особенно первичных — городских  и сельских общин, равно как и  иные гарантии административной автономии. Разумеется, эти гарантии имеют меньший  объем, чем гарантии носителей государственной  автономии.

5. Федеративное устройство (федерализм)

Некоторые признаки этой формы  территориального устройства также  уже отмечены выше (государствоподобный  или даже государственный характер территориальных единиц высшего  уровня — субъектов федерации, гарантированность  их существования и границ, конституционное  распределение компетенции между  ними и центром). Федерации образуются либо в результате договора между  независимыми государствами, осознавшими  необходимость государственного объединения  для совместной реализации своих  общих интересов и превращающимися  в субъекты федерации, либо вследствие присоединения к государству  территорий с сохранением их определенной государственной обособленности, либо в результате возрастания степени  автономии территориальных единиц высшего уровня и приобретения ими  государствоподобных черт. В зависимости  от этого различаются договорные и конституционные федерации. Например, США возникли как результат договора между 13 штатами, свергшими в совместной борьбе британское колониальное владычество. В дальнейшем они присоединяли тем  или иным образом новые территории и формировали их как штаты (так  возникли, например, Луизиана, Техас), а  также преобразовывали в штаты  отдельные колонии (например, Гавайские  острова). Некоторые земли Германии представляют собой бывшие монархии (например, Саксония, Бавария), тем или  иным способом захваченных Пруссией, которая в прошлом веке "Железом  и кровью", как выразился руководивший этим процессом глава ее правительства  Отто фон Бисмарк, объединила Германию; землями стали бывшие ганзейские города (Бремен, Гамбург), а ряд нынешних земель был сформирован после  второй мировой войны на базе бывших прусских провинций (Бранденбург, Нижняя Саксония).