Теория государства и права

Некоторые конституции, в  основном развивающихся и ряда других стран, особо озабоченных обеспечением целостности своей территории и  своих прав на ее природные ресурсы, содержат ее описание. Процитируем  в данной связи ст. 1 Конституции  Республики Филиппины 1987 года, озаглавленную "Национальная территория":

"Национальная территория  охватывает Филиппинский архипелаг  со всеми включенными в него  островами и водами, и все иные  территории, находящиеся под суверенитетом  или юрисдикцией Филиппин и  состоящие из суши, вод и воздушного  пространства, в том числе их  территориальное море, морское дно,  недра, островные шельфы и прочие  подводные пространства. Воды, расположенные  вокруг островов архипелага, между  ними и соединяющие их, независимо  от их ширины и размеров  образуют часть внутренних вод  Филиппин".

Конституция Республики Куба 1976 года в ст.10 устанавливает:

"Кубинское социалистическое  государство осуществляет суверенитет:

а) над всей национальной территорией, включающей остров Куба, остров Хувентуд и другие прилегающие  острова и рифы, внутренние воды, территориальное море на протяжении, устанавливаемом законом, и воздушное  пространство, которое простирается над ними;

б) над природными и живыми ресурсами дна и недр моря и  всем, что существует в водах, непосредственно  прилегающих к побережью, вне  территориального моря в пределах, устанавливаемых законом, в соответствии с международной практикой.

Республика Куба отвергает  и считает незаконными и аннулированными  договоры, пакты и концессии, совершенные  в условиях неравенства или не признающие либо ущемляющий ее суверенитет  над любой частью национальной территории".

Очевидно, что во второй части  цитированной статьи имеется в виду прежде всего территория, занимаемая вопреки позиции Кубинского государства  военной базой США в Гуантанамо.

Система территориальных  составных частей (единиц) образует территориальное деление государства. Оно представляет собой географическую основу территориального устройства.

Проблема территориального устройства возникла после того, как  увеличившиеся размеры территории государства, далеко вышедшей за рамки  города с окрестностями, потребовали  создания специальных органов и  учреждений для управления периферией. Не вдаваясь далеко в историю, отметим, что в период, абсолютизма центральная  власть в лице монарха определяла административно-территориальное деление  страны — систему единиц, на которые  делилась ее территория и в которых  действовали назначенные из центра должностные лица или органы власти (губернаторы, префекты со своими ведомствами  и др.). Надо сказать, что деление  в большинстве случаев не было чисто искусственным, не определялось произвольно проведенными на карте  линиями. Обычно оно строилось с  учетом фактического расселения людей, реальных связей между поселениями. Учитывались при этом и административные задачи — интересы обороны, полицейского контроля, удобство сбора налогов  и т.д. В более крупных государствах административно-территориальное деление  становилось ступенчатым: мелкие единицы, сохраняя свою обособленность, включались в крупные, и чиновники, управлявшие  мелкими единицами, ставились в  подчинение чиновникам, которым вверялось  управление соответствующими крупными единицами.

Объединение мелких феодальных государств приводило к тому, что  прежние государства превращались в территориальные единицы нового крупного государства, носящие исторический характер. В дальнейшем многие из них  перестали быть государственными единицами, как, скажем, Пьемонт в Италии, Валахия  в Румынии, Уэльс в Великобритании, тогда как другие сохранили определенные государственные признаки (например, Бавария в Германии, Сицилия в  Италии).

По мере разложения абсолютизма  и перехода к индустриальному  строю в низовых территориальных  единицах — городских и сельских общинах — начало формироваться  местное самоуправление (впрочем, некоторые  города пользовались правами самоуправления и в феодальную эпоху), а затем  оно стало распространяться и  на более крупные территориальные  единицы. Происходил, кроме того, процесс  объединения государств, а также, что чаще, аннексия, то есть насильственное присоединение слабых государств к  сильным с сохранением иногда признаков государственности у  присоединенных. Административно-территориальное  деление стало, таким образом, превращаться в политико-территориальное, и соответственно административно-территориальное устройство стало в преобладающей мере политико-территориальным.

2. Территориальная автономия

Это понятие означает, что  самоуправляющиеся территориальные  единицы обладают самостоятельностью в рамках конституции и/или закона.

В данном случае мы говорим  именно об автономии территориальной. Вообще же автономия — понятие  общеуправленческое, которое означает ограниченную самостоятельность в  рамках системы управления. Можно  в этой связи говорить, например, об автономии предприятия, входящего  в состав более крупной коммерческой структуры, об автономии первичной  или региональной ячейки общественного  объединения и т.д.

Решения органов публичной  власти или населения этих единиц, принятые в пределах установленных  конституцией или законом автономных прав, не могут быть отменены органами государства или органами публичной  власти более крупной единицы, в  которую входит данная.

Объем территориальной автономии  может быть различным. В этой связи  обычно выделяют две ее формы: государственную (законодательную) и местную (административную). Государственная форма территориальной  автономии характеризуется тем, что носитель ее имеет внешние  признаки государства — парламент, правительство, иногда конституцию, гражданство  и т.п., причем в общегосударственной  конституции обычно определяется сфера  законодательной компетенции автономного  парламента. Местная форма автономии  таких признаков не имеет, а круг автономных прав территориальных единиц определяется, как правило, обычным  законом. Конституции и законы в  большинстве случаев предусматривают, что автономные единицы вырабатывают (иногда также сами принимают) основополагающие нормативные акты, определяющие их внутреннее устройство (конституции, уставы, положения, хартии самоуправления и  т.п.).

Территориальным единицам со значительной долей инонационального населения или населения, отличающегося  иными особенностями своего быта, обусловленными, скажем, островным  положением территории, предоставляется  в некоторых случаях особый автономный статус, характеризуемый в соответствующих  случаях как национально-территориальная  автономия. Такой автономией пользуются населенные шведами Аландские острова  в Финляндии, островные и приграничные области Италии, населенные неханьскими  народами автономные области Китая, насе-ленный эскимосами остров Гренландия в Дании, Занзибар в Танзании и  др.

В частности, Аландским островам, представляющим собой одну из губерний Финляндии, гарантирована их территориальная  целостность, они имеют свой парламент  и свое правительство с гарантированной  компетенцией, свое гражданство (граждане Аландов имеют автоматически  финское гражданство, но не наоборот: прочие финские граждане, даже поселившись  на Аландах, гражданства аландского автоматически не приобретают). Впрочем, Президент Финляндии имеет право  вето в отношении аландских законов. Закон об автономии Аландов принимается  финским парламентом 2/3 голосов и  одобряется таким же большинством в  аландском парламенте.

Примечательно, что автономная Гренландия в 1985 году вышла из Европейского экономического сообщества, в котором  Дания продолжала сохранять свое членство. Во многом сходна с финской  и датской система территориального устройства Объединенной Республики Танзании, которая в литературе обычно характеризуется  как федерация. В действительности основании для такой характеристики нет, несмотря на договорное происхождение  этого объединенного государства. Материковая часть страны — Танганьика — не имеет своих особых органов  власти, которые бы действовали наряду с общегосударственными. В сущности, Танзания — унитарное государство  с автономией Занзибара.

Своеобразна автономия Шотландии  в составе Великобритании. Шотландия  не имеет собственных законодательных  и исполнительных органов, однако в  соответствии с Актом об унии 1707 года за ней признается право иметь  собственную правовую и судебную систему, свою (пресвитерианскую) церковь, специальное представительство  в Палате лордов (в Палате общин  Шотландия представлена на общих  основаниях).

Правда, надо при всем этом иметь в виду, что в условиях авторитарных и тем более тоталитарных режимов автономия, даже если провозглашена  конституционно, представляет собой  фикцию, выхолощенную юридическую форму. Впрочем, даже и в странах с  либеральными и демократическими режимами автономия порой сводится на нет  или во всяком случае существенно  ограничивается посредством финансового  рычага: своих финансовых средств  у самоуправляющихся территориальных  единиц часто не хватает, а центр  дает средства под определенными  условиями.

3. Формы политико-территориального  устройства

Существуют две основные формы политико-территориального устройства: унитарная и федеративная. Ниже мы рассмотрим каждую из них в отдельности. Сейчас же остановимся на основных различиях между ними.

Главное различие между обеими формами заключается в том, что  при унитарной форме территория государства состоит из политико-административных или административных единиц, тогда  как при федеративной форме высшие территориальные единицы представляют собой государствоподобные образования  или даже государства — субъекты федерации. Слово "штат", входящее в официальное название ряда федеративных государств и обозначающее субъект  федерации (США, Мексики, Бразилии и  др.) означает не что иное, как "государство" (ср. нем. Staat, англ. state, фр. etat, исп. Estado). Соответственно для федеративной формы  характерно конституционно установленное  разграничение компетенции между  федерацией в целом и ее субъектами, существование и границы которых  обычно гарантированы конституцией, тогда как в унитарном государстве  компетенция территориальных единиц, как и нередко само их существование  и границы, устанавливаются текущими актами центральной власти. Можно  сказать, что субъекты федерации  всегда обладают государственной автономией.

Этот критерий помогает и  в случаях, когда различие между  унитаризмом и федерализмом в  конкретном государстве весьма невелико, как, например, в федеративных Венесуэле  или Канаде, где штаты, соответственно провинции, не имеют конституций, а  также в унитарных Испании  или Италии, где высшие территориальные  единицы также обладают государственной  автономией. Впрочем, унитаризм территориального устройства обеих последних стран  подтверждается еще и тем, что  уставы (статуты) соответственно автономных сообществ Испании и областей Италии утверждаются актами центрального парламента, тогда как в федерациях их субъекты сами принимают свои конституции  или равнозначные им акты.

Следует также указать  на юридическое различие между федерацией и конфедерацией. В принципе оно  заключается в том, что федерация  — это форма территориального устройства государства, а конфедерация — форма межгосударственного  союза, то есть объединения независимых  государств. Но выявить это различие практически тоже не всегда просто. Например, официальное французское  и итальянское название швейцарского государства — Швейцарская Конфедерация , но это название, пришедшее из истории, не отражает действительности, а именно того факта, что Швейцария по содержанию ее Конституции представляет собой  федеративное государство. Конфедерация, как и федерация, может иметь  общие органы типа парламента, правительства, верховного суда, однако юридическая  специфика заключается в том, что в отличие от актов федеральных  органов власти акты органов конфедерации, во всяком случае акты законодательной  и исполнительной власти, не действуют  непосредственно на территориях  государств-субъектов конфедерации, а нуждаются в подтверждении (ратификации) их соответствующими органами, которые  могут их и нуллифицировать, то есть отклонять. Впрочем, опыт западноевропейской интеграции показывает условность данного  критерия. Европейский союз несет  в себе черты не только конфедеративные, но даже уже и федеративные, поскольку  некоторые акты органов Союза  имеют прямое действие на территориях  государств-членов.

Территориальное устройство может быть как симметричным, так  и асимметричным. При симметричном территориальном устройстве государства  политико-территориальные единицы, его непосредственно составляющие, имеют равный статус. Например, Германия состоит из 16 земель с одинаковым конституционно-правовым статусом, то есть имеет симметричное федеративное территориальное устройство. В состав же США наряду с 50 штатами входят федеральный округ Колумбия, свободно присоединившееся государство Пуэрто-Рико, некоторые другие островные территории, не имеющие статуса штата, из чего можно делать вывод об асимметричном  территориальном устройстве этой страны. Что касается унитарных государств, то чисто симметричное устройство встречается  нечасто: столицы обычно имеют несколько  или существенно иной статус по сравнению  с остальными территориальными единицами  высшего уровня.

Асимметрия территориального устройства государства нередко  обусловлена тем, что в нем  имеются компактно проживающие  инонациональные группы, которым  предоставлена национально-территориальная  автономия (примеры приведены выше).

Некоторые конституции содержат перечень существующих политико-территориальных  единиц высшего уровня — субъектов  федерации (например, часть вторая преамбулы  Основного закона для Федеративной Республики Германии 1949 года, ст. 43 Политической конституции Мексиканских Соединенных  Штатов 1917 года) или высших политико-административных единиц (в части второй § 58 Конституции  Норвежского Королевства 1814 года области  перечислены в связи с указанием  их представительства в Стортинге; в части второй ст. 1 Бельгийской  конституции 1831 года перечень провинций  сохраняется, несмотря на последующую  федерализацию и деление на три  области-субъекта федерации). В большинстве  же конституций в лучшем случае указаны  виды территориальных единиц. Например, согласно части первой ст.286 Политической конституции Колумбии 1991 года, "территориальными единицами являются департаменты, округа, муниципии и аборигенные (indigenas) территории", а ст. 235 предусматривает возможность  установления законом единиц вне  общего территориального деления, на которые  возлагается осуществление государственных  функций и служб.

Крайне редко можно  в конституциях встретить норму, определяющую минимальное число  жителей, необходимое для образования  территориальной единицы. Так, часть  вторая ст. 5 Конституции Исламской  Федеративной Республики Коморских  островов 1978 года в редакции 1982 года устанавливает, что община может быть образована при наличии не менее 100 жителей (в первоначальной редакции этот минимум составлял пять жителей).