Региональная политика Финляндии

Начало первого этапа  и собственно возникновение региональной политики связано с индустриализацией Финляндии в 50-е гг. XX века. Уже в это время ученые и политики стали обращать большое внимание, что с одной стороны, без активной политики индустриализации периферийных регионов невозможно ввести в хозяйственный оборот их незадействованные ресурсы, а с другой стороны, индустриализация ведет к усилению региональных различий [28, с. 126]. 

Таким образом, с самого начала для финской региональной политики было характерно сочетание целей выравнивания региональных различий и достижения эффективности регионального развития.

В 1952 г. премьер-министр Урхо Кекконен, а в последующем президент Финляндии, опубликовал памфлет «Есть у нашей страны самообладание, чтобы разбогатеть?», где обратил особое внимание на региональные проблемы, в частности, на необходимость скорейшей индустриализации Северной Финляндии с опорой на ее природные ресурсы при государственном содействии. В 50-60-е гг. XX века идея активного вмешательства государства в работу рыночных механизмов не получила достаточной поддержки. Только в 1958 г., вслед за Норвегией, был принят первый региональный закон, касающийся промышленности – «О налоговых льготах для промышленности Северной Финляндии».

Региональная политика как особое направление экономической политики стала проводиться в Финляндии лишь с середины 60-х годов. Точкой отправления послужило принятие закона «О развитии экономики развивающихся районов» (№ 243 от 15.04.1966 г.), благодаря которому в Финляндии вошло и утвердилось  понятие «развивающийся регион». Под этим понятием понималось часть страны существенно отстающего в своем развитии от других частей страны и потому нуждающегося в чрезвычайной помощи. Территория страны была разделена на два развивающихся пояса. Первый охватывал сначала основную часть Восточной и Северной Финляндии, а затем после уточнения был несколько корректирован и сокращен. Второй пояс, напротив, был расширен в 1970 г. [9, с. 83].

Таким образом, развивающиеся регионы стали противопоставляться Южной (Промышленной) Финляндии, а в региональном законодательстве «первого поколения» (1966 - 1969 гг.) основной упор был сделан на налоговые льготы и льготные проценты по кредитам.

В начале 60-х гг. XX века за основу была взята политика, активно использовавшая трудовые ресурсы и нацеленная на стимулирование мобильности рабочей силы и капитала из менее производительных сфер экономики (особенно из сельского хозяйства) в растущие отрасли и из периферийных регионов в промышленные центры. Стимулирование мобильности рабочей силы и капитала соответствовало господствующему направлению экономической теории роста, согласно которой эффективность политики развивающихся регионов стала измеряться степенью сокращения различий в уровне доходов.

 Помимо модели равновесия, положенной в основу политики  роста, в конце 60-х гг. XX века в сфере политики развивающихся регионов сильное влияние оказала также модель регионального дисбаланса. В соответствии с этой моделью государство с помощью государственного регулирования должно вмешиваться в работу рыночных механизмов, которая сама по себе создает региональные диспропорции. Особыми популярными в Финляндии стали идеи  шведского экономиста Г. Мюрдаля о механизмах кумулятивного роста. Актуальны их сделали изменения в условиях проведения региональной политики во второй половине 60-х гг. Медленно начавшийся процесс структурной перестройки экономики Финляндии оказался быстрее и мощнее, в отличии в других странах Западной Европы. С ним была связана гигантская миграционная волна, сильно опустошившая периферийные регионы страны. В это же период усилилось политическое давление в области повышения эффективности политики развивающихся регионов, что явно показали парламентские выборы 1970 г., когда Сельская партия Финляндии стала значительной политической силой. Это трактовалось как протест избирателей развивающихся регионов [28, с. 127]. 

Во «втором поколении» регионального законодательства (1970-1975 гг.), принятом перед выборами, не произошло никаких существенных изменений по содержанию. Однако после выборов был сделан упор на повышение эффективности и диверсификации политики развития регионов. Во-первых, для стимулирования индустриализации развивающихся регионов и развитии туризма в 1971 году был создан специальный государственный Фонд развивающихся регионов (KEPA). Деятельность этого Фонда внесла новые элементы в инструментарий традиционной региональной политики, ориентированная в первую очередь на содействие инвестициям в области индустриализации. Теперь основными объектами финансирования Фонда стали мелкие и средние компании трудоемких отраслей, а большое внимание было уделено улучшению качественных предпосылок предпринимательской деятельности. Во-вторых, в 1973 году вступил в силу закон «О транспортных субсидиях в развивающихся регионах», с помощью которого компенсировались транспортные издержки, связанные с большими расстояниями.

В конце 1960-х – начале 1970-х гг. постепенно стал утверждаться более широкий подход к региональной политике, предложенный совещательной комиссией по развивающимся регионам в своем докладе в 1969 г. В это докладе политика развивающихся регионов должна быть сфокусирована не только на компаниях, но и на рабочей силе и деятельности коммун. Эти цели были закреплены в законах «О совершенствовании профессионального обучения» (1970 г.), «О льготном кредитовании проектов по развитию предпринимательства» (1971 г.), «О создании промышленных деревень» (1972 г.), «О предоставлении субсидий при перевозках на большие расстояния» (1973г.) [9, с. 84].

Политика индустриализации развивающихся регионов была отнесена к компетенции министерства торговли и промышленности. С 1 января 2008 г.   этот орган преобразовался в министерство труда и экономики. Первоначально за разработку и контроль  региональной политики отвечала совещательная комиссия развивающихся регионов, в распоряжении которой был небольшой секретариат. В 1973 г. её функции перешли к отделу планирования канцелярии Государственного совета, что стало заметным организационным улучшением. На рубеже 60-70-х гг. также в составе правительств губерний в развивающихся регионах появились должности сначала секретаря, а затем начальника по региональному планированию. Тем самым были созданы предпосылки для перехода ко второму этапу – внедрению двухуровневой системы регионально-политического планирования, позиции которой укрепились в 1975 г. в связи со вступлением в силу «третьего поколения» регионального законодательства.

С середины 1970-х гг. вместо политики развивающихся регионов, в Финляндии заговорили о региональной политике, которая могла бы распространяться на всю страну. Первоначально развивающиеся регионы противопоставлялись так называемым регионам плотного заселения. Предполагалось, что ограничение роста последних позволит переориентировать ресурсы в развивающиеся регионы. С этой целью в 1973-1974 гг. в Южной Финляндии даже действовал особый налог на инвестиции (в строительство). В 1974 г. канцелярия Государственного совета создала специальную комиссию для выяснения факторов, влияющих на экономический рост Южной Финляндии, и выработки предложений по ее развитию. Кроме того, в 1977 г. между государством и отдельными организациями, представлявшими бизнес-круги, был подписан договор об управлении размещением производства, приняты меры по его рассредоточению по территории страны. Но все это оказалось недостаточно эффективным [28, с. 128].

Первоначально региональная индустриальная политика претерпела лишь незначительные изменения. Принципиальным новшеством стало использование субсидий помимо льготного кредитования. Наряду с инвестиционными субсидиями применялись стартовые, учитывающие издержки на рабочую силу, а также субсидии на обучение, нацеленные на повышение уровня квалификации. Целью новой региональной политики было провозглашено развитие компаний, а не создание в развивающихся регионов новых промышленных предприятий, как было раннее.

Подготовка «третьего поколения» региональных законов (1975-1981 гг.) в Финляндии была отмечена оживленной дискуссией о политике центров роста, которая как термин возникла еще при разработке «второго поколения» регионального законодательства. Уже в конце 60-х годов общественно-политические реформы содействовали развитию средних и малых центров развивающихся регионов. Политика индустриализации также была направлена главным образом на поддержку городов или центров сельских коммун.

По мнению сторонников этой политики, эффективность регионального развития и внешнее позитивное воздействие можно было улучшить путем целенаправленной концентрации усилий на планомерно избранных центров роста. Предполагалось проведение региональной политики дифференцировано по коммунам, когда политику центров роста дополняла бы политика рассредоточения расселения. Однако под сильным политическим давлением обновление регионального законодательства не привело к проведению ни реальной политикой центров роста, ни дифференцированной региональной политики. Вместо этого в рамках регионально-политического планирования произошло укрепление среднего уровня управления – крупными регионами. В губерниях стали разрабатываться комплексные региональные программы развития, которые должны были войти в общегосударственную программу. Таким образом, региональная политика стала основываться на принципах единого многоуровневого регионального планирования [9, с. 85].

По сути дела, региональная политика Финляндии превращалась из промышленной в широкую социально-экономическую, нацеленную на выравнивание региональных различий в условиях жизни населения. Все чиновники должны были учитывать в своей работе региональные цели. Идею о региональном развитии на основе общегосударственной программы не удалось воплотить в желаемых масштабах, но изменения в осознании этой проблемы не прошли бесследно. Демографические программы, утвержденные Государственным советом, стали своеобразным изъявлением политической воли относительно желаемого направления регионального развития.

Новации в региональном законодательстве «четвертого поколения» (1982-1989 гг.) были относительно небольшими. Вместе с тем инструментарий региональной политики расширился. Были подготовлены проекты по развитию наиболее проблемных областей, сельской местности, выделены дополнительные ассигнования на развитие губерний, разработаны процедуры управления особыми районами. В центре внимания оказался также столичный регион. В целях решения его наиболее острых проблем в 1985 г. правительство приняло специальную программу мер.

Традиционное укрупненное деление на пояса помощи было дополнено на местном (коммунальном) уровне. В «третьем поколении» законодательства кроме двух поясов в их пределах появился район дополнительной помощи. Также были определены отдельные районы помощи вне развивающихся регионов. В «четвертом поколении» законов (1982-1989 гг.) деление стало еще более дифференцированным. Три основных пояса были определены как развивающиеся, и в них были выделены пояса помощи «А» и «Б». Южная Финляндия составляла четвертый основной пояс. В особые районы выделялись застойные горнодобывающие и промышленные территории, а также  наиболее проблемные сельские области, даже на уровне частей коммун [28, с. 129].

Начиная с середины 1980-х годов, в дискуссиях по вопросам региональной политики обозначились новые приоритеты использования внутреннего потенциала регионов, усиление их идентичности, внедрение инноваций, распространение сетевых форм организации и т.д. Это было знаком к очередной переориентации региональной политики.

Многие идеологи планирования «сверху донизу» стали сомневаться в его действенности, что повлекло за собой существенные организационные изменения. Так, был ликвидирован отдел планирования канцелярии Государственного совета, его функции по региональному развитию перешли к министерству внутренних дел (МВД) [9, с. 86]. Тем самым представители местного и регионального уровней управления стали более непосредственными исполнителями региональной политики, в соответствии с идеологией развития с опорой на свои силы, субъектами регионального развития.

Логическим продолжением такого развития стало в 1994 году перенесение ответственности за региональное развитие на союзы коммун. Тем самым на среднем уровне управления была устранена двойная организация, поскольку союзы коммун на практике уже апробировали роль ответственного за развитие своего региона.

Осуществление первых мер новой региональной политики можно отнести к началу 80-х гг. Министерство внутренних дел в 1984 г. создало комиссию Пертунена для подготовки предложений по новому региональному законодательству. Предложения комиссии были направлены на развитие услуг для бизнеса, получение дополнительного образования, развитие НИОКР и телекоммуникационных услуг. Это означало стремление перенести акцент в региональной политике с прямой помощи фирмам на обеспечение инфраструктуры: дорог, каналов, информационных технологий, технологических центров и прочих базовых общественных структур, связанных с «ноу-хау». Новые акценты и модель деятельности на базе целевых программ нашли отражение в конце 1980-х гг., в частности, в программах региональной технологической политики.

Тем не менее, в конце 1980-х гг. радикального обновления системы региональной политики не произошло, хотя новый закон о региональной политике вступил в силу  вначале 1989 года. В «пятом поколении» регионального законодательства (1989-1993 гг.) была закреплена роль в процессе планирования губернских правительств и установлен порядок деятельности на основе различных региональных программ развития. В 1989 г. правительство приняло решение относительно мер по развитию столичного региона, включавшее подписанный коммунами протокол о намерениях. В разных частях страны также началось составление программ развития центральных населенных пунктов. Значение этих ранних мер политики развития городов оказалось относительно небольшим. Вместо этого, в начале 1990-х гг. значительно укрепилась политика развития сельской местности, что отчасти было продиктовано соображениями сохранения культурного своеобразия страны, к которому относится круглогодично заселенная сельская местность и оригинальность природных ландшафтов. Была создана специальная совещательная комиссия по политике развития сельской местности [28, с. 130-131].