Теоретические основы планирования и финансирования расходов бюджетной организации

В заключение второй главы  хочется подвести итоги. Из проведенного анализа следует вывод, что учреждение финансируется строго по смете, свои бюджетные обязательства учреждение выполняет полностью, но все же некоторые проблемы с финансированием учреждения имеются. В следующей главе постараемся более подробно рассмотреть эти проблемы и постараемся найти пути их решения.

3. Проблемы  и перспективы планирования и  финансирования расходов бюджетных  учреждений

3.1. Реформа бюджетных  учреждений

Дискуссии о  необходимости реформы бюджетных  учреждений ведутся с середины 1990-х  годов, однако в практическое русло  они перешли в 2000–2001 годах – во время подготовки первой среднесрочной программы развития экономики и социальной сферы России, получившей название "Программа Грефа". Реформа бюджетных учреждений, согласно логике повышения эффективности общественных финансов, должна была позволить государству произвести больший объем общественных благ и благ с особыми достоинствами при повышении эффективности расходов государственного бюджета. Задача, таким образом, состояла в том, чтобы добиться увеличения объема предоставления общественных благ за счет повышения эффективности бюджетных расходов, не допуская утраты преимуществ российского общества, характеризующегося, как принято считать, относительно высоким уровнем обеспечения граждан услугами образования, здравоохранения, значительным научным и культурным потенциалом.

Необходимость реформы продиктована низкой эффективностью расходования бюджетных средств  государственными учреждениями во всех секторах бюджетной сферы. Такая  ситуация была и остается следствием отсутствия взаимосвязи между результатами деятельности учреждения и его финансированием. Другими словами, результаты функционирования слабо соотносятся с затратами, эффективность бюджетных расходов на предоставление социальных услуг не оценивается. Кроме того, многие бюджетные учреждения получают значительные внебюджетные доходы, которые могут расходоваться непрозрачным образом и использоваться для личного обогащения узкого круга руководящих работников этих учреждений. Для преодоления такой практики в последние годы было осуществлено ужесточение порядка планирования и расходования средств бюджетными учреждениями, перевод их на кассовое обслуживание в федеральное казначейство, введение обязательной процедуры государственных закупок. Все это принесло определенные плоды, существенно сократив нецелевое расходование бюджетных средств, но, наряду с этим, усложнило работу многих (в первую очередь ведущих) бюджетных организаций, снизило эффективность расходования бюджетных ассигнований, если рассматривать ее с точки зрения соотнесения результатов и затрат. Создавался серьезный риск того, что дальнейшее ужесточение централизованного управления расходованием всех (не только бюджетных,

но и заработанных на открытом рынке) средств бюджетных учреждений даст противоположный эффект, выталкивая эти организации в тень.

Международный опыт и российская практика показывают, что вопросы повышения эффективности  расходования бюджетных средств  должны решаться (там, где это возможно, то есть в весьма значительном числе секторов бюджетной сферы) путем введения конкуренции учреждений за бюджетные деньги. При этом контроль за государственными учреждениями следует усиливать не путем "укрепления вертикали власти", а с опорой на институты гражданского общества, в частности путем введения подотчетности руководителей учреждений специально создаваемым общественным советам этих организаций.

Можно выделить следующие важнейшие цели реформы  бюджетного

сектора:

1) создание условий для развития экономической самостоятельности государственных учреждений (там, где это возможно) при ликвидации субсидиарной ответственности бюджета за их деятельность – государство не должно отвечать по долгам этих учреждений (здесь уместна аналогия с хозрасчетом советских государственных предприятий, принципом функционирования которых было "государство не отвечает по долгам предприятий, предприятия не отвечают по долгам государства");

2) переход значительной  части государственных и муниципальных  учреждений от сметного финансирования, являющегося низкоэффективным, высокозатратным методом финансирования, к бюджетированию, ориентированному на конечные результаты;

3) создание официального  прозрачного механизма финансирования  и софинансирования населением социально значимых услуг, способного предотвратить теневые сделки, носящие характер взяток работникам бюджетных учреждений;

4) резкое увеличение  прозрачности внебюджетной деятельности, введение порядка публичного  раскрытия финансовой информации  по всем источникам доходов и расходам государственных учреждений;

5) установление  эффективного общественного контроля  над деятельностью бюджетных  организаций.

В целом идея автономного учреждения возникает  на пересечении двух

важнейших реформ. С одной стороны, реформы бюджетного сектора -реформа сети бюджетных учреждений, стремление к отмене субсидиарной ответственности учредителя, внедрение бюджетрования, ориентированного на результат. С другой стороны, модернизации различных отраслей социальной сферы – образования, здравоохранения, культуры, науки, каждая из которых внесла свой вклад в конструкцию автономного учреждения. И только в контексте этих реформ – и вследствие их реализации – имеет смысл ставить вопрос о практическом осуществлении идеи автономного учреждения, о введении этой правовой конструкции в хозяйственную практику.

Рассмотрим  основные принципы проведения реформы. Важнейшим направлением реформы  является переход к конкурентным принципам распределения бюджетных  средств в тех секторах бюджетной  сферы, где это возможно. Это необходимо для того, чтобы, с одной стороны, повысить качество предоставляемых ими услуг, а с другой, обеспечить рост эффективности использования выделяемых бюджетных средств.

Речь идет о  внедрении различных форм финансирования взамен сметного, выделяемого для содержания бюджетного учреждения. К ним относятся нормативно-подушевое финансирование в общем образовании ("деньги следуют за учеником"), нормативно-подушевое финансирование в разных формах в профессиональном образовании, страховое финансирование в медицинских учреждениях, конкурсное финансирование в прикладной науке, грантовое финансирование в фундаментальной науке и т. д.

Эти методы бюджетного финансирования позволяют создать  в организациях стимулы к повышению  эффективности использования выделяемых им бюджетных средств, а также обеспечить перераспределение ресурсов от неэффективных учреждений к эффективным. При переходе к таким формам бюджетное финансирование фактически превращается в аналог внебюджетного и требует соответствующих изменений законодательства. Согласно Бюджетному кодексу бюджетная организация получает государственное финансирование по смете на ее содержание, поэтому переход от финансирования содержания организации к новым конкурентным формам финансирования может быть осуществлен двумя путями.

Первый путь. Изменение порядка разработки и  составления сметы, которая в  этом случае должна превратиться из инструмента  планирования и контроля затрат на содержание учреждения со стороны государства  в инструмент планирования деятельности самой организации, который в качестве доходов учитывает все виды поступлений (включая бюджетные средства, выделяемые по смете на содержание, бюджетные средства, выделяемые в качестве оплаты предоставляемых учреждением услуг, внебюджетные средства), то есть смета должна стать единой общей сметой бюджетных и внебюджетных доходов и расходов учреждения, построенной на принципах самостоятельности учреждения в планировании, возможности внесения корректировок в ходе исполнения сметы и т. п. Такой подход правомерен, если вместо контролирования процесса расходования средств (что достигается в настоящее время с помощью жесткой сметы и казначейского исполнения бюджета) будет применяться контроль эффективности использования средств организации с помощью введения конкурентных процедур выделения средств и оценки результатов.

Второй путь. Изменение типа бюджетного учреждения для обеспечения возможности  получения бюджетного финансирования не на содержание учреждения по смете, а на осуществление конкретной деятельности по предоставлению соответствующих услуг.

Важным обстоятельством, препятствующим быстрому проведению указанных  реформ, является оппозиция им со стороны  работников соответствующих бюджетных  учреждений, предпочитающих традиционную, привычную систему любым непонятным и плохо прогнозируемым изменениям. Кроме того, конкурентное финансирование ударит по неэффективным, слабым учреждениям, работники которых не могут не понимать этого.

Перечисленные принципы финансирования, естественно, могут быть применены во многих случаях, но не повсеместно. Маловероятно, чтобы на конкурентные формы финансирования могли быть переведены музеи, библиотеки, органы государственного управления, учреждения охраны правопорядка, а также те учреждения образования и здравоохранения, которые являются единственными на определенной территории.

Быстрому внедрению  конкурентных принципов финансирования, основанных на возмещении нормативной  стоимости оказания определенной услуги, препятствует большая дифференциация стоимости оказания аналогичных  услуг в различных бюджетных учреждениях. Такая дифференциация может быть обусловлена, в частности, различным качеством оказываемых услуг и/или неодинаковой степенью оснащенности государственными фондами, которые требуют разных расходов на их содержание, а также их различным территориальным расположением. Это определяет трудности расчета единых нормативов финансирования, позволяющих оказывать услуги и содержать организацию. На начальных этапах реформы, скорее всего, не удастся включить финансирование содержания и развития материально-технической базы бюджетных учреждений в подушевые нормативы. Данная проблема может быть решена путем поэтапного расширения сферы применения такого рода нормативов с текущих затрат или их отдельных элементов (например, нормативов заработной платы) на весь комплекс затрат бюджетного учреждения, включая средства, необходимые для воспроизводства основных фондов и их расширения.

3.2. Пути  повышения результативности использования  бюджетных средств бюджетной  организации

В 2000-х годах  Правительством Российской Федерации были утверждены и в целом успешно реализованы среднесрочные программы бюджетных реформ (Программа развития системы Федерального казначейства в 2000-2010 годах, Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, Принципы реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации, Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и управления государственными финансами в 2006-2008 годах).

Результатом данных реформ стало формирование в Российской Федерации основ современной  системы управления общественными (государственными и муниципальными) финансами, в том числе: создание целостной системы регулирования бюджетных правоотношений, установление единых принципов бюджетной системы и четкое определение

статуса и полномочий участников бюджетного процесса; создание и развитие системы Федерального казначейства, обеспечивающей эффективный  учет и исполнение действующих обязательств, управление единым счетом бюджета, формирование достоверной и прозрачной бюджетной отчетности; введение формализованных методик распределения основных межбюджетных трансфертов; организация бюджетного процесса исходя из принципа безусловного исполнения действующих и вновь принимаемых расходных обязательств; переход от годового к среднесрочному финансовому планированию, в том числе – утверждению федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период в формате "скользящей трехлетки"; начало практического внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты (проекты Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации, доклады о результатах и основных направлениях деятельности, ведомственные целевые программы, обоснования бюджетных ассигнований, государственные и муниципальные задания); создание законодательной базы для развития новых форм оказания государственных (муниципальных) услуг и реструктуризации бюджетной сети; установление правил и процедур размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд; создание системы мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями с использованием инструментов конкурсной поддержки бюджетных реформ.

В то же время  не все заявленные планы были реализованы. Не удалось

полностью практически  применить ряда законодательно введенных  принципов и механизмов и урегулировать  многие правовые и методические вопросы. Как следствие, в сфере управления общественными финансами

сохраняется ряд  системных недостатков и нерешенных проблем.

Отсутствуют действенные  методики оценки эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, в том  числе – использования ими  финансовых ресурсов; отсутствует оценка всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных, нормативного регулирования), применяемых для достижения поставленных целей; структура и динамика расходов слабо увязаны с целями государственной политики и регулятивными инструментами их достижения; продолжает применяться раздельное планирование программных и "непрограммных", капитальных и текущих расходов; сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, не созданы условия для мотивации органов государственной власти и местного самоуправления власти для повышения эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом. Сохраняются отдельные "необеспеченные" федеральные мандаты и неформализованные каналы предоставления межбюджетных трансфертов, доходная база региональных и местных бюджетов остается нестабильной при низкой заинтересованности регионов и муниципалитетов в ее наращивании. Во многом формальным и не увязанным с бюджетным процессом остается применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты.