Управление образованием и расходованием средств бюджета ПФР

В Положении о социальном обеспечении  трудящихся, утвержденном СНК от 31 октября 1918 года, устанавливались следующие  виды обеспечения: по случаю временной  нетрудоспособности; постоянной нетрудоспособности, вызванной увечьем, болезнью, старостью  и т.п.; в случае безработицы. Обеспечению  подлежали все лица наемного труда. Социальное обеспечение осуществлялось при полном самоуправлении застрахованных при участии профсоюзов.

Первым актом видовой кодификации¹⁰ явилась Сводка правил о выдаче пособий и пенсий трудящимся подотделами социального обеспечения и охраны труда отделов труда, утвержденная Наркомтрудом 15 августа 1919 года¹¹. В ней, как и в двух других Сводках, изданных позднее, воспроизводились нормы, уже принятые ранее государственными органами, а также устанавливались ведомственные нормы, которые уточняли и развивали отдельные положения этих актов.

27 июля 1920 года был издан второй  кодификационный акт – Сводка  правил по выдаче пособий и  пенсий, утвержденная Наркомсобесом. В конце 1920 г. Появилась Сводка правил по выдаче пособий и пенсий, изданная Наркомсобесом. Принятые сводки были первыми попытками видовой кодификации законодательства о социальном обеспечении. Они явились прообразом сводок, изданных в конце 20-х годов, когда практика принятия подобных актов кодификации стала более распространенной. Кодификационная работа, таким образом, достигла уже в эти годы значительного уровня. Завершением ее должен был стать Кодекс законов о социальном обеспечении. В 1920 году проект его был разработан и рассмотрен на междуведомственном совещании, а затем внесен в Совнарком. Однако этом проекту не суждено было стать законом, так как уже в 1921 году социальное обеспечение было заменено социальным страхованием..

Таким образом, в 1917 – 1920 г.г. были заложены основы республиканской системы социального обеспечения трудящихся, издано новое законодательство о социальном обеспечении и страховании. В изданных декретах прослеживалась линия государства на установление единых страховых законов для всех трудящихся. Другим направлением политики государства при издании нормативных актов по социальному обеспечению и страхованию являлось стремление к комплексным законам, которые охватывали бы сразу несколько видов обеспечения, а также к сводным кодификационным нормативным актам, регулирующим все вопросы, касающиеся обеспечения граждан тем или иным видом социального обеспечения и страхования.

Новый этап развития источников права социального обеспечения связан с образованием СССР. Конституция СССР 1924 года закрепила компетенцию Союза ССР и союзных республик в области социального обеспечения. Установление основных законов о труде и здравоохранении было отнесено к ведению Союза ССР. Республиканскими органами государственного управления социальным обеспечением по-прежнему являлись народные комиссариаты социального обеспечения союзных республик. Постепенно стала создаваться система общесоюзных органов социального обеспечения. В начале 1925 года при НКТ СССР был создан межведомственный орган – Союзный совет социального страхования (СССС), а при НКТ союзных республик – республиканские советы социального страхования. СССС осуществлял общее направление деятельности центрального управления социальным страхованием, рассматривал все разработанные НКТ СССР и другими ведомствами проекты нормативных актов по социальному страхованию, подлежащие внесению в законодательные органы СССР, и давал заключение по этим проектам, рассматривал и утверждал разработанные ЦУССТРАХом в развитие действующего законодательства общие правила и инструкции, касающиеся привлечению к страхованию отдельных категорий работающих по найму, разъяснял действующие законоположения СССР о социальном страховании и изданные в их развитие распоряжения и инструкции.

Таким образом, с 1925 года нормативные  акты по применению законов СССР и  постановлений Правительства СССР по вопросам пенсионного обеспечения  рабочих, служащих и их семей стали  издаваться СССС¹². Его постановления и правила заняли значительное место в пенсионном законодательстве.

Утвержденное ЦИК и СНК СССР 14 марта 1928 года Положение об обеспечении  в порядке социального страхования  по случаю потери кормильца заменило собой еще три нормативных  акта, в том числе и Положение  от 28 августа 1925 года. Союзный совет  социального страхования на основе Положения от 14 марта 1928 года издает сводные Правила обеспечения  в порядке социального страхования  по инвалидности и по случаю потери кормильца. Этими Правилами было отменено 40 правовых актов НКТ СССР и СССС. С юридической точки  зрения Правила 1928 года представляли собой  специфический нормативный акт, выходящий за рамки видовой кодификации. В отличие от предыдущих кодификационных актов они касались сразу нескольких видов и форм социального обеспечения. Регламентации подвергались: пенсии по инвалидности, пенсии по случаю потери кормильца, пенсии по старости, пособия по временной нетрудоспособности, пособия по случаю рождения ребенка, пособия на погребение, пособия по безработице. Рассматривались также вопросы о порядке назначения, выдачи и лишения пенсий и пособий.

Таким образом, в конце 20-х годов  была осуществлена деятельность по межвидовой кодификации подзаконных общесоюзных  актов о пенсиях и пособиях по социальному страхованию. Эта  работа по сравнению с первыми  актами кодификации была проведена  на более высоком уровне, в значительно  большем объеме и затронула сразу  несколько видов и форм обеспечения.

Поворотным пунктом в развитии всей системы социального обеспечения  явилась передача функций по управлению социальным страхованием из НКТ СССР в профсоюзы¹³. В связи с этим на них возлагались контроль и руководство работой всех профсоюзных и межсоюзных органов социального страхования, составление и представление на утверждение СНК СССР сводного бюджета социального страхования СССР, разработка и представление на утверждение СНК СССР законов о социальном страховании и тарифов страховых взносов, издание инструкций, правил и разъяснений в развитие законов о социальном страховании. Безусловно, главным определяющим фактором рассматриваемого исторического этапа является то, что за профсоюзами было закреплено право на издание нормативных актов по социальному страхованию. Сначала это право принадлежало лишь ВЦСПС. Однако с конца 40-х годов к участию в правотворческой деятельности начали привлекаться и центральные комитеты профсоюзов. В пределах предоставленной им компетенции они принимали акты, касающиеся особенностей обеспечения по социальному страхованию работников соответствующих отраслей народного хозяйства.

В Конституции СССР 1936 года были закреплены и гарантированы широкие социальные права граждан (право на материальное обеспечение граждан СССР в старости, при нетрудоспособности, в случае болезни).

В 50-е годы завершилось создание системы социального обеспечения  рабочих и служащих. 05 февраля 1955 года Президиум ВЦСПС утвердил Положение  «О порядке назначения и выплаты  пособий по государственному социальному  страхованию».

14 июля 1956 года был принят Закон  «О государственных пенсиях». Указанные  правовые акты явились результатом  внутриотраслевой кодификационной  работы в общесоюзном масштабе. Видовая кодификация законодательства  на таком уровне и в таком  объеме была проведена в нашей  стране впервые. В отличие от  предшествовавших видовых форм  кодификации, которые заключались  в объединении нормативных актов  по отдельным видам обеспечения,  Закон 1956 года в комплексе объединил  все основные виды пенсий и  установил единые правила и  порядок их назначения и выплаты.  С принятием этих комплексных  кодифицированных актов законодательство  о социальном обеспечении стало  более концентрированным, полным  и доступным для широких масс  трудящихся. Вследствие введения  в действие нового Закона о  пенсиях было отменено около  тысячи ранее изданных актов.

Принятая в 1977 году Конституция  СССР закрепила право граждан  СССР на материальное обеспечение в  старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, а также потери кормильца. Более  того, в Конституции устанавливались  организационные и юридические  гарантии осуществления этого права.

Таким образом, на момент распада СССР сформировались практически все основные виды социального  обеспечения граждан, которые продолжают развиваться в новой России с  учетом изменившейся социально –  экономической ситуации, новых социальных приоритетов, перспектив социального развития на ближайшие годы, не отступая от позитивных начал, заложенных прежним законодательством о социальном обеспечении.

В условиях формирования российской государственности  существенно меняются подходы к  социальному обеспечению граждан.        

Как уже  отмечено выше, в системе социального  обеспечения СССР выплата государственных  пенсий гражданам СССР осуществлялась на основании Закона СССР от 14.07.56 "О  государственных пенсиях в СССР" и Закона СССР "О пенсиях и пособиях членам колхозов", принятого Верховным Советом СССР 15.07.64.

В соответствии с вышеназванными нормативными правовыми  актами государственные пенсии гражданам  выплачивались по Закону СССР "О  государственных пенсиях" за счет средств, ежегодно ассигнуемых по государственному бюджету СССР, а по Закону СССР "О  пенсиях и пособиях членам колхозов" выплата пенсий и пособий обеспечивалась за счет госбюджета и средств колхозов и государства.

Таким образом, и в первом, и во втором случае управление денежными средствами пенсионного  обеспечения осуществлялось органом, в чью компетенцию входили  все вопросы управления средствами государственного бюджета СССР, т.е. Министерством финансов СССР.

На определенном этапе система социального обеспечения  и, в частности, система управления средствами социального страхования, перестали соответствовать предъявляемым  к ним требованиям. Кроме того, подобная система управления средствами социального страхования не соответствовала  международным стандартам социального  страхования. Так, нормативными актами МОТ, членом которой являлся СССР и является Российская Федерация  как правопреемник Союза, предписывалось разделять государственный бюджет и бюджет социального страхования.

С учетом изложенного в целях совершенствования  управления средствами социального  страхования в СССР и с учетом международных требований и стандартов в данной сфере был организован Пенсионный фонд СССР, который наделялся функциями управления финансами пенсионного обеспечения в СССР и осуществлял финансирование органов социального обеспечения для выплаты государственных пенсий на всей территории СССР.

Практически одновременно был принят Закон СССР от 15.05.90 "О пенсионном обеспечении  граждан в СССР". Согласно ст. 8 данного Закона выплата пенсий должна была осуществляться из Пенсионного фонда СССР, который являлся самостоятельной финансово-банковской системой (не входил в состав Государственного бюджета СССР и формировался за счет средств, отчисляемых предприятиями и организациями на цели социального страхования по тарифам, дифференцированным в зависимости от степени тяжести, вредности и опасности работ, а также от других условий труда, от страховых взносов лиц, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью, обязательных страховых взносов граждан, а также средств Государственного бюджета СССР.

Таким образом, создание Пенсионного фонда СССР и принятие нового союзного пенсионного  закона следует считать первым шагом  от системы пенсионного обеспечения  к системе пенсионного страхования.

Осуществление пенсионной реформы, как таковой,  началось с утверждения Концепции (постановление N 790 от 7 августа 1995 г.), основанной на следующих принципах:

1) каждый  имеет право на государственное  пенсионное обеспечение в случае  утраты трудоспособности вследствие  старости, инвалидности, при потере  кормильца и в иных случаях,  установленных законом;

2) каждый  работающий по найму подлежит  обязательному государственному  пенсионному страхованию;

3) каждый  застрахованный по обязательному  государственному пенсионному страхованию  имеет право на трудовую пенсию  в соответствии с продолжительностью  страхования и заработком, с которого  уплачивались страховые взносы;

4) финансирование  государственного пенсионного обеспечения  основывается на принципе солидарности, включая солидарность поколений,  субъектов Российской Федерации  и отраслей экономики;

5) средства  обязательного государственного  пенсионного страхования используются  исключительно на пенсионное  обеспечение застрахованных по правилам и нормам, установленным законодательством.

В соответствии с этим планом 1 апреля 1996 г. был принят, а 1 января 1997 г. вступил в силу Федеральный закон N 27-ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования", был разработан проект Федерального закона "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий"

Была  также предпринята попытка модернизации основного пенсионного закона - Закона о государственных пенсиях, для  чего был принят Федеральный закон  от 21.07.97 N 113-ФЗ "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий" (в настоящее время утративший силу).

В этом Законе модифицировалась формула расчета  государственной пенсии на основе применения индивидуального коэффициента пенсионера. В этой формуле заработок пенсионера, рассчитываемый по правилам, установленным  Законом о государственных пенсиях, соотносился со средней заработной платой по стране за этот же период и  умножался на предусмотренный указанным  Законом стажевый коэффициент. Полученный индивидуальный коэффициент пенсионера затем умножался на среднюю заработную плату в стране за квартал, предшествующий текущему, - это и была сумма пенсии.

Соотношение среднего размера пенсии к прожиточному минимуму пенсионера в 1998, 1999 и 2000 гг. составляло соответственно 79,7%, 77,8% и 82,1%.