Государственный долг

Встроенный стабилизатор - любая мера, которая имеет тенденцию  увеличивать дефицит государственного бюджета (или сокращать его положительное  сальдо) в период спада и увеличивать  его положительное сальдо (или  уменьшить его дефицит) в период инфляции без необходимости принятия каких-либо специальных шагов со стороны политиков. Как раз этим характеризуется большинство современных  налоговых систем. Однако встроенные стабилизаторы не способны скорректировать  нежелательные изменения равновесного объема ЧНП. Все, что делают стабилизаторы - ограничение размаха или глубины  экономических колебаний. Поэтому  кейнсианские экономисты соглашаются, что для коррекции спада сколь либо значительных масштабов требуются дискреционные фискальные мероприятия, то есть изменения налоговых ставок, налоговой структуры и величины расходов. По оценкам, в США сегодня встроенные стабилизаторы в состоянии уменьшить колебания национального дохода приблизительно на треть.

Концепции баланса государственного бюджета.

Применение активной фискальной политики, согласно современным теориям, не может дать ежегодно сбалансированный бюджет. Таким образом, возникает  вопрос, нужно ли стремиться к сбалансированному  бюджету? От ответа на него зависит  финансовая политика правительства, а, следовательно, и будущее страны. Существует два различных подхода  к решению этой проблемы.

1. Ежегодно балансируемый бюджет

До "великой депрессии" в США в 30-х гг. ежегодно балансируемый бюджет считался целью государственных финансов. Однако при дальнейшем изучении стало очевидным, что ежегодно балансируемый бюджет практически исключает фискальную деятельность государства как антициклическую, стабилизирующую силу. Хуже того, ежегодно балансируемый бюджет углубляет колебания экономического цикла. Допустим, что экономика сталкивается с длительным периодом безработицы и падающих доходов. При таких обстоятельствах налоговые поступления автоматически сократятся. Стремясь сбалансировать бюджет, правительство должно либо увеличить ставки налога, либо сократить государственные расходы. Проблема заключается в том, что эти меры являются сдерживающими по своему характеру; каждая из них еще больше сокращает, а не стимулирует совокупный спрос. Основной вывод: ежегодно балансируемый бюджет не является экономически нейтральным, такая политика является про-циклической.

Некоторые экономисты выступают  за бюджет, балансируемый на ежегодной основе для ограничения нежелательное и неэкономичное расширение государственного сектора. Бюджетные дефициты позволяют политическим деятелям дарить обществу выигрыши, связанные с ростом правительственных расходов, избегая при этом соответствующего повышения налогов. Экономисты этого направления считают, что правительственные расходы имеют тенденцию расти быстрее, чем следовало бы, из-за политической выгоды повышения правительственных расходов без повышения налогов или снижения налогов.

2. Бюджет, балансируемый на циклической основе.

Идея такого бюджета предусматривает, что правительство реализует  антициклическую политику и в то же самое время балансирует бюджет. В этом случае бюджет не может балансироваться ежегодно. Достаточно, чтобы он был сбалансирован в ходе экономического цикла.

Логическое обоснование  этой концепции таково: для того, чтобы противостоять спаду, правительство  должно снизить налоги и увеличить  расходы, таким образом, сознательно  вызывая дефицит бюджета. В ходе последующего инфляционного подъема  необходимо повысить налоги и урезать  правительственные расходы. Возникающее  в результате положительное сальдо бюджета может быть использовано на покрытие федерального долга, возникшего в период спада. Таким образом, правительственные  фискальные действия должны создать  позитивную антициклическую силу, и правительство даже при этом условии может сбалансировать бюджет, но не на ежегодной основе, а за период в несколько лет.

Ключевая проблема данной концепции в том, что подъемы  и спады в экономическом цикле  могут быть неодинаковы по глубине  и длительности, и, следовательно, задача стабилизации вступает в противоречие с задачей сбалансирования бюджета  в ходе цикла. Например, длительный и глубокий спад, за которым последует  короткий и скромный период процветания, будет означать появление большого дефицита в период спада, маленького или никакого положительного сальдо в период процветания и, следовательно, никакого циклического дефицита бюджета.

И все-таки возможно, что  вопрос о дефиците или излишке  бюджета не является главным в  экономической политике правительства.

Принцип функциональных финансов.

В соответствии с идеей  функциональных финансов, вопрос о  балансировании бюджета - на ежегодной  или циклической основе - второстепенный. Первоначальной целью федеральных  финансов является обеспечение не инфляционной полной занятости, то есть балансирование экономики, а не бюджета. Если достижение этой цели сопровождается устойчивым положительным сальдо или большим  и все возрастающим государственным  долгом - пусть будет так. В соответствии с данной концепцией, проблемы, связанные  с государственными дефицитами или  излишками, незначительны по сравнению  с нежелательными альтернативами продолжительных  спадов или устойчивой инфляции. Федеральный  бюджет является - во-первых, и, прежде всего - инструментом достижения и поддержания  экономической стабильности. Правительство  не должно сомневаться, идя на введение любых дефицитов или излишков для достижения этой цели.

В ответ тем, кто выражает обеспокоенность по поводу больших  федеральных долгов, к которым  может привести проведение политики функциональных финансов, ее сторонники выдвигают три аргумента. Во-первых, налоговые поступления автоматически  возрастают по мере ускорения роста  экономики. Следовательно, при данном уровне правительственных расходов дефицит, успешно стимулирующий  рост объемов равновесного ЧНП, будет отчасти самоликвидироваться. Во-вторых, при данных правах по установлению налогов и способности создавать деньги возможность правительства финансировать дефицит практически безгранична. И, наконец, признается, что проблемы, порождаемые большим федеральным долгом, на самом деле намного менее обременительны, чем полагают большинство людей.

Современная фискальная политика признает использование бюджетных  дефицитов для целей стабилизации экономики. А это может привести к образованию и росту государственного долга.

Причинами возникновения  государственного долга обычно являются трудные периоды для экономики: войны, спады и т.д. Например, во время  войны надо переориентировать большую  часть ресурсов на производство военной  продукции, что требует значительных государственных расходов, как требует  их и содержание армии. Имеется три  варианта финансирования: увеличение налогов, выпуск денег и дефицитное финансирование. Рост налогообложения  приводит к подрыву трудовых стимулов, выпуск денег создает инфляционное давление, следовательно, большая часть  военных расходов финансируется  за счет продажи обязательств населению. Другой источник государственного долга - это спады. В периоды, когда национальный доход сокращается, или не может  увеличиваться, налоговые поступления  автоматически сокращаются и  приводят к бюджетным дефицитам.

Еще один источник государственного долга - упомянутые выше политические интересы, приводящие к увеличению правительственных расходов и, следовательно, увеличению бюджетного дефицита.

В определении размеров государственного долга существуют различные подходы. Наиболее реалистичным считается определение  доли государственного долга к ВНП  или к экспорту. Голая констатация  абсолютных размеров долга игнорирует объем ВНП. Можно утверждать, что  богатая нация имеет большую  возможность выдерживать государственный  долг значительных размеров по сравнению  с бедной нацией.

Многие экономисты считают, что основная тяжесть долга состоит  в необходимости ежегодно отчислять  процентные платежи, возникающие как  результат государственного долга. При достижении определенного уровня платежей по обслуживанию государственного долга по отношению к ВНП государство теряет возможность дальнейшего экономического роста. Особенно важно соотношение между иностранными и внутренними кредиторами правительства. Для России в настоящее время очень остро стоит вопрос о наращивании государственного долга, для рассмотрения этого вопроса необходимо выяснить общее экономическое положение России.

1.2 Виды государственного  долга

Существует несколько  классификаций государственного долга  в зависимости от признака, положенного  в основу данной классификации. 
Государственный долг подразделяется на капитальный и текущий. Капитальный государственный долг - вся сумма выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая начисленные проценты, которые должны быть, выплачены по этим обязательствам. Текущий долг включает расходы государства по выплате доходов кредиторам и погашению обязательств, срок которых наступил.

Согласно действующему законодательству, следует выделять государственный  и общегосударственный долг. Последнее  понятие более широкое и включает задолженность не только Правительства  РФ, но и органов управления республиками, входящими в состав Российской Федерации, местных органов власти. В данной работе рассматривается первое понятие, то есть просто государственный долг.

Хроническая дефицитность государственного и местных бюджетов и высокий  государственный долг характерны на современном этапе для большинства промышленно развитых стран. Государство, широко используя свои возможности для привлечения дополнительных финансовых ресурсов в целях своевременного финансирования бюджетных расходов, постепенно накапливает задолженность как внутреннюю, так и иностранным кредиторам. Это ведет к росту государственного долга - внутреннего и внешнего.

Согласно Бюджетному кодексу  РФ, внешний долг - это обязательства, возникающие в иностранной валюте. Под государственным внутренним долгом понимаются долговые обязательства  федерального правительства, возникающие  в валюте Российской Федерации. Долговые обязательства федерального правительства  обеспечиваются всеми активами, находящимися в его распоряжении.

С формальной точки зрения внешними займами называются займы, заключенные на иностранных биржах или через иностранные банки  в иностранной валюте. Но по существу (с материальной точки зрения) под  внешними займами следует понимать те, которые находятся в руках  иностранцев-кредиторов; формально  внутренний заем может попасть в  руки иностранцев и обратно. Августовский кризис 1998 г. выдвинул на первый план проблему деления государственного долга  на внутренний и внешний. В чем заключается проблема и почему надо четко определиться с классификацией государственного долга? В действующих до введения в действие Бюджетного кодекса законах "О государственном внутреннем долге" и "О государственных внешних заимствованиях" в основу классификации долгов были положены два разных признака.

В первом законе - это валюта, в которой выражаются заимствования, во втором - источник заимствований. Это  затрудняло принятие обоснованных решений  и приводило к возникновению  курьезных ситуаций. Их примером являлось не включение до 1997 г. долга по внутреннему валютному займу ни во внутренний, ни во внешний государственный долг. Этот заем был номинирован в долларах США. Но его размещение проводилось среди резидентов. Вот оно и удовлетворяло сразу обоим признакам классификации долгов, в силу чего до 1997 г. долг по ОВВЗ учитывался отдельно от всех других заимствований.

Принятый 31 июля 1998 г. Бюджетный  кодекс Российской Федерации выделяет внешний и внутренний долг на основе одного единственного признака - валюты. Однако и это не решает всех проблем, связанных с классификацией государственного долга. Присоединение Российской Федерации  к статье 8 Устава МВФ и переход  к конвертируемости рубля по текущим  операциям ускорят процесс "срастания" двух видов государственного долга.

Неоднозначная ситуация сложилась  с заимствованием на рынке ГКО-ОФЗ. Изначально этот рынок ориентирован на работу с внутренними инвесторами  и до середины 1996 г. присутствие резидентов на нем было незначительным. С 15 августа 1996 г. иностранные инвесторы стали  работать по новым правилам, снявшим  многие ограничения на их деятельность. Нерезиденты получили право осуществлять свои операции на первичном и вторичном  рынках ГКО-ОФЗ непосредственно  через российские уполномоченные банки. Участие иностранных инвесторов резко активизировалось и к началу 1998 г. на долю нерезидентов приходилось 27,5% рынка ГКО-ОФЗ.

Полагая, что рынок ГКО-ОФЗ - это обычный рублевый, т.е. внутренний рынок, правительство и Банк России делали все для более широкого привлечения на него средств из иностранных  источников. Но когда азиатские финансовые рынки закачались, и волны азиатских  кризисов стали доходить до России (октябрь 1997 г., январь и май 1998 г.), нерезиденты  стали активно сбрасывать российские ценные бумаги и выводить свои средства на другие, более устойчивые финансовые рынки. Тут-то в полной мере и заявили  о себе особенности рынка ГКО-ОФЗ: на обслуживание рублевого внутреннего  долга в части, приходящейся на нерезидентов, потребовалась иностранная валюта и при этом в значительных количествах. В необходимых размерах валютных резервов у правительства не оказалось, и оно было вынуждено приостановить  выполнение своих обязательств.

Таким образом, события, предшествовавшие 17 августа 1998 г. со всей определенностью  показали, что рублевый долг, приходящийся на иностранных инвесторов, не есть обычный внутренний долг, а возможно, и не внутренний вовсе. Задачи обеспечения  экономического роста и интеграции в мировое хозяйство требуют  от законодательной

власти перехода на общепризнанные методические стандарты, разработанные, в частности, МВФ, Всемирным банком. Если для национального банка  первостепенное значение приобретает  деление государственного долга  на рублевую и валютную составляющие, то для правительства крайне важно  четко контролировать связь государственного долга с бюджетным дефицитом  и источниками его покрытия.

Однако все статистические источники учитывают долг по ГКО-ОФЗ  как часть внутреннего государственного долга. Поэтому целесообразнее и  проще все-таки рассматривать задолженность  по государственным ценным бумагам  как указано в действующем  законодательстве и в соответствии с бюджетной классификацией, то есть в составе внутреннего государственного долга, который должен учитываться  в рублях.

Формы государственного долга - в соответствии с законодательством  Российской Федерации в состав государственного долга включаются:  
- кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени Российской Федерации, как заемщика, с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;  
- государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации; 
- договоры и соглашения о получении Российской Федерацией бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;  
- договоры о предоставлении Российской Федерацией государственных гарантий;  
- соглашения и договоры, в т.ч. международные, заключенные от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет. /2/.