Организация государственного финансового контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета

Проблема развития и  совершенствования государственного финансового контроля в современных рыночных условиях приобрела для государства одно из важнейших значений.

Большинство существующих контрольных органов, как было отмечено ранее, использует только метод последующего контроля, то есть какое-либо событие уже произошло, допущены нарушения, ресурсы растрачены, время упущено, и только после этого контрольные органы изучают проблему и предлагают меры наказания. Контрольные органы не отвечают за конкретные результаты. Основным инструментарием проверок является методология бухгалтерского учета и аудита, позволяющая оценить результаты деятельности объекта контроля. Современные методы, позволяющие прогнозировать и конструировать будущее, как, например, управленческий учет, практически не используются. Создание же научно обоснованной системы государственного контроля позволит решить крупную экономическую проблему – превратить формальный контроль в созидательный контроль. В связи с вышесказанным, основной целью органов государственного управления на данном этапе должно стать построение созидательной системы государственного контроля.

Созидательная система  государственного контроля должна строится с учетом поведения людей в  контрольных ситуациях. Каждый элемент  или стадия процесса контроля могут  возбуждать позитивное или негативное отношение людей к контролю. Поставленные цели, параметры или установленные нормы функционирования, использование индикаторов, точность и быстрота отчетов, метод и стиль осуществления корректирующих действий – все это влияет на усердие или сопротивление людей, которых контролируют. Именно от поведения людей и зависят конечные результаты, а не от своевременных отчетов. Созидательный контроль, кроме получения данных о будущих результатах, уделяет особое внимание реакции людей на контроль.

Главные недостатки государственного финансового контроля:

- Нет четкой и полной нормативно-правовой базы; ныне она характеризуется простым набором требований. Государственный финансовый контроль не стандартизирован, следовательно, отсутствуют его методологическая база, общие правила, системность, повторяемость, стабильность. Частые проверки вносят разлад в функционирование хозяйствующих субъектов. Не применяются современные и опробованные в развитых государствах технологии контроля, не рассматриваются новые подходы к направлениям и приоритетам в деятельности органов государственного финансового контроля. Сегодня вопросы государственного финансового контроля в той или иной мере затрагиваются в отдельных, не связанных друг с другом нормативно-правовых актах. Одни из них освещены в соответствующих нормах налогового, бюджетного, валютного законодательства, другие – в соответствующих положениях иных нормативно-правовых актов разного уровня. Такая разрозненность, несоответствие требованиям и изменяющимся условиям времени не способствуют созданию эффективной системы органов государственного финансового контроля. Проблема правовой неурегулированности государственного финансового контроля высвечивает ряд причин, ее обуславливающих: нечеткость формулировок, ведущая к неправильному толкованию правовых норм; несогласованность нормативно-правовых актов; отсутствие актов, принятие которых диктуется практикой. Для примера достаточно отметить, что ни в одном нормативно-правовом акте не закреплено даже самого понятия государственного финансового контроля. Это приводит к замкнутости контроля по уровням бюджетной системы Российской Федерации, к отсутствию развитых механизмов взаимодействия, координации и прямого контроля органов государственной власти вышестоящего уровня бюджетной системы Российской Федерации[43].

- Отсутствует надежная правовая, материально-техническая и социальная база деятельности государственных контролеров. Не отвечает требованиям происходящих реформ организация и осуществление деятельности субъектов ведомственного контроля.

- Практика прокурорского надзора показывает, что контрольная деятельность государственных органов не отвечает предъявляемым требованиям, является неэффективной, существующая система отчетности в некоторых из этих органов не позволяет судить о реальном исполнении ими своих функций.

- Не определены достаточно четко место и роль каждого субъекта государственного финансового контроля в его целостной системе, что порождает многочисленные вопросы и перекладывание ответственности. Отсутствует четкое разграничение сфер деятельности, имеет место нерациональное разделение обязанностей между субъектами контроля. Деятельность контролирующих структур в значительной мере накладывается, происходит пересечение направлений их деятельности, что при отсутствии координации порождает неоправданное дублирование и параллелизм. Вследствие этого не только размывается ответственность контрольных органов, но и происходит нерациональная трата выделенных на контроль бюджетных средств. Органы государственного финансового контроля слабо взаимодействуют, связи между ними нерациональны, имеет место разобщенность и раздробленность в политике контрольных органов, отсутствует единая информационная база, что не позволяет полностью владеть ситуацией и правильно ориентироваться в среде контроля. Отсутствует информационная система оповещения о выявляемых правонарушениях в сфере экономики. Зачастую проверяются одни и те же хозяйствующие субъекты, а другие на протяжении многих лет оказываются вне сферы контроля.

- Слабая реализация  функции предварительного контроля, который носит во многом формальный характер и не подкреплен мерами, направленными на устранение выявленных недостатков. В результате сужается диапазон контрольной деятельности за поступлениями доходов того или иного бюджета.

В Российской Федерации до настоящего времени отсутствует теоретически проработанная и законодательно оформленная концепция общегосударственного финансового контроля. Все существующие и обсуждаемые в экономической литературе предложения и варианты ограничиваются только государственным финансовым контролем.

В настоящее время  не обеспечена скоординированность  действий органов финансового контроля. Принципиальные полномочия по проведению проверок за рациональным и целевым  использованием государственных средств  и материальных ценностей ряда федеральных государственных органов, осуществляющих финансовый контроль (Счетная Палата, контрольно-ревизионные органы Минфина, ревизионные управления министерств и ведомств федерального уровня), как правило, пересекаются.

Между тем абсолютное большинство контрольных органов имеют достаточно специфические задачи и поэтому их сфера деятельности четко ограничена. Подобную специфику имеют налоговые, таможенные органы, органы валютного контроля. Основная проблема состоит главным образом в распределении контрольных полномочий в организации последующего контроля между Счетной Палатой, контрольно-ревизионными органами Минфина, ревизионными аппаратами главных распорядителей бюджетных средств и в определенной степени - органами Федерального казначейства, которые в настоящее время наделены и полномочиями последующего контроля.

Немаловажное значение имеет разработка критериев оценки эффективности контрольной работы, которая в РФ пока отсутствует.  Эффективность контроля – это  соотношение достигнутого конкретного результата к затратам на его проведение. Критерии эффективности контроля - результативность, действенность, экономичность позволяют судить о контрольной работе только в общей форме. Конкретно оценивать практические результаты контрольной работы возможно только в условиях разработки и использования устойчивых и постоянных измерителей - количественных показателей. Если критерии достижения цели контроля имеют общий характер, то для количественных показателей характерно раскрытие внутреннего содержания контрольной работы. Количественные показатели эффективности контроля должны играть двойную роль: с одной стороны, свидетельствовать об уровне результативности работы контролирующего органа, а с другой - выявлять и устранять возникающие в подконтрольных субъектах нарушения. Это дает возможность оценить и качество указанной работы[60].

Одним из основных и серьезных нарушений, выявляемых в ходе осуществления государственного финансового контроля, является  нецелевое использование средств. В Кодексе об административных правонарушениях нецелевое использование бюджетных средств закреплено как противоправное виновное действие физического или юридического лица, за которое установлена административная ответственность[3].  По своему экономическому содержанию и социальным последствиям нецелевое использование бюджетных средств представляет собой серьезную опасность для общества. Но действующее законодательство слишком лаконично определяет понятие нецелевого использования средств. На практике встречаются различные вариации расходования средств, которые могут попадать или не попадать под имеющееся определение понятие нецелевого использование средств. Поэтому работникам Росфиннадзора зачастую очень сложно правильно квалифицировать нарушение[38].

В настоящее время  качество бюджетного контроля остается на достаточно низком уровне. В соответствии с действующим законодательством контрольные органы основное внимание обращают на соответствие исполнения заложенным в закон показателям. Такой контроль носит формальный характер. Финансовые и контрольные органы не в состоянии дать оценку эффективности и производительности бюджетных расходов по каждому бюджетополучателю, так как им не хватает концептуальных, материальных и профессиональных ресурсов.

В настоящее время  существующие проблемы в сфере государственного финансового контроля привели к тому, что финансовый контроль децентрализован и фактически отделен от других форм контроля, например, налогового. Зачастую налоговые органы просто отказывают контрольным органам в предоставлении необходимой информации.

Таким образом, проблема построения эффективной системы  государственного финансового контроля в современной России носит многомасштабный  и многогранный характер. Она охватывает широкий круг вопросов научно-теоретического, социально-экономического, методологического, правового, методического, морально-нравственного и инструментального характера. Данная проблема должна решаться путем создания теоретической, методологической правовой базы, разработки концептуальных подходов по формированию единой системы государственного финансового контроля, принятия по нему общефедерального закона, а также путем применения соответствующих правовых норм и механизмов для оценки результативности и эффективности контрольной работы на всех уровнях властной иерархии. Вместе с тем реальное решение обозначенной проблемы возможно только в условиях изменения курса социально-экономической политики государства, повышения роли государственного регулирования и оздоровления морально-нравственного климата в обществе.

 

 

 

3.2. Пути повышения эффективностигосударственного финансового контроля

 

 

Вопросы повышения эффективности  государственного финансового контроля являются актуальными в настоящее  время, поскольку от эффективной  системы государственного финансового  контроля напрямую зависит эффективность социально-экономического развития страны, регионов, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов.

Для того чтобы определить направления повышения эффективности  контроля, необходимо выработать четкий методологический подход к оценке эффективности системы государственного финансового контроля и контрольных органов.

Эффективность финансового  контроля определяют:

- эффективность и экономность  использования бюджетных средств,  которая означает, что при составлении  и исполнении бюджетов получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств;

- эффективность системы  государственного финансового контроля - это совокупность критериев качества, народнохозяйственной эффективности и ответственности органов государственного финансового контроля;

-эффективность системы  внутреннего финансового контроля  бюджетополучателей. Необходимо на федеральном уровне разработать и утвердить стандарты и объективные показатели качества систем внутреннего финансового контроля для бюджетополучателей[23].

Разработка методики оценки эффективности любой деятельности, в том числе и контрольной, является довольно сложной задачей. В общепринятом значении понятие эффективный контроль означает действенный, реальный, результативный, экономичный контроль, осуществляемый на основе современных контрольных технологий.

Эффективность является главным критерием оценки контрольной деятельности и главной целью контроля. Вопросы эффективного применения государственного финансового контроля остаются одними из актуальных в теории и на практике.

Эффективность системы  государственного финансового контроля можно представить в виде четырех составляющих:

Рис. 7Эффективность государственного финансового контроля

При исследовании данного  вопроса возникает ряд теоретических  и практических проблем, касающихся:

- понятия эффективности  и экономичности государственного финансового контроля

- определения показателей  и критериев измерения эффективности

- наличия реальной  возможности определения в контрольной  деятельности доли эффекта, вызванного  проведенным контрольным мероприятием  и т.д.

Результаты государственного финансового контроля трудно измерить в финансовом или цифровом выражении.

Эффективность – это  сумма эффекта, полученного от проведения финансового контроля, которую можно  разделить на социальный, организационный  и экономический эффект.

Этапом на пути исследования явления эффективности контроля служит выявление тех противоречий, которые являются источником развития этой системы. В частности, одним из источников выступает двойственность толкования категории эффективности, которая может быть представлена и как оценка использования финансовых ресурсов.

Необходимо выделить следующие показатели оценки эффективности  государственного контроля:

- конечные результаты  деятельности субъектов контроля  и подконтрольных органов;

- динамику конечных  результатов деятельности субъектов контроля и подконтрольных органов и после осуществления контрольного мероприятия;

- объемы ресурсов, которыми  располагают субъекты контроля  и уровень их использования  при осуществлении контрольной  работы;