Основные направления по совершенствованию казначейского контроля за расходованием бюджетных средств

Основой  самостоятельности  местных  бюджетов  должны  являться  местные  налоги и сборы. Однако  в соответствии со ст. 15 Налогового кодекса РФ¹ их перечень  ограничен 5 налогами  и сборами, 2 из которых земельный налог и налог на имущество физических лиц,  прекращают  свое действие  при введении на территории  субъектов РФ  налога на недвижимость. Таким образом, Налоговый кодекс, перегруппировав доходы  бюджетов различных уровней, лишил,  по сути,  местные бюджеты собственных доходов. В итоге  собственные средства  муниципалитетов в доходной части бюджетов будут   составлять в немногим  более 5 процентов.

Следует отметить также проблему  взаимоотношений  регионального  бюджета  с местными бюджетами. Она  состоит  в следующем. Российские  муниципальные образования  заметно  различаются  как по уровню  фактических налоговых доходов, так и по налоговому потенциалу. Можно выделить  группу муниципальных образований  областных  и республиканских центров, финансовое  положение которых в значительной  степени отличается от финансового положения остальных 12 тысяч российских  муниципальных образований. Органы местного самоуправления  административных центров субъектов Федерации, как правило, имеют бюджеты, сопоставимые  по размеру с бюджетами собственно  субъектов Федерации, и не являются  получателями  средств  из  региональных фондов  финансовой поддержке  муниципальных образований.  Доходы бюджетов  23 областных  центров превосходят  доходы бюджетов  соответствующих  субъектов Федерации. Бюджеты областных центров составляют в основном от 10 до 30 процентов консолидированных бюджетов субъектов федерации, включающих бюджет самого субъекта федерации и бюджеты муниципальных образований.

Различия между областными центрами и другими муниципальными образованиями проявляются и в структуре бюджетных доходов. Большую долю доходов областных центров составляют налоговые поступления, тогда как доходы прочих муниципальных образований формируются в основном за счет трансфертов из областных фондов финансовой поддержке муниципальных образований.

Уже на первых этапах применение Законов "О финансовых основах местного самоуправления в РФ" наметилась тенденция, когда субъекты федерации, пользуясь предоставленным законом  правом, резко уменьшали доходную часть местных бюджетов наиболее благополучных муниципальных образований. Действующая модель межбюджетных отношений до сих пор ориентировано преимущественно на выравнивании доходов бюджетов разных уровней в соответствии со сложившимися расходными частями местных бюджетов. Такая модель не может эффективно работать, поскольку в ней не предусмотрен принцип распределения бюджетных полномочий, отсутствует механизм заинтересованности муниципальных образований расширении собственных источников доходов местных бюджетов. Получается, что бюджет города-донора растет, здесь активно развивается производство, создаются муниципальные предприятия, расширяется налоговая база, а город живет не лучше чем дотационные города и поселки.

В результате на данный момент можно  выделить несколько основных проблем межбюджетных отношений в РФ:

1. Структурный дисбаланс бюджетной  системы России: передача на нижестоящий  уровень расходных полномочий  и ответственности не подкрепляется  соответствующей финансово-бюджетной  и экономической базы.

2. Уровень вертикали власти, из  бюджета которого должно осуществляться  финансирование соответствующего  полномочия, не всегда совпадает  с уровнем, где непосредственно  происходит его реализация.

3. Низкая доля собственных доходов  в бюджетах субъектов федерации и местных бюджетов заметно снижает заинтересованной на местах в наращивании налогового потенциала, в своевременном и полном поступлении налогов в бюджетную систему.

4. Единый норматив отчислений  по территориям от регулирующих  налогов не учитывает особенности каждого региона (численность населения, уровень развития). Поиск объективного подхода к осуществлению дифференциации нормативов по регулирующим налогам  вызывает необходимость  разработки  и использования  для этой цели  соответствующей формулы.

5. Ежегодные  изменения  нормативов  отчислений  в местные бюджеты   от регулирующих налогов лишают  органы  местного самоуправления  возможности планирования  свою  бюджетную политику даже в  краткосрочной  перспективе, не  говоря  о возможности  реализации  долгосрочных  программ  развития  муниципальных образований. В результате  - резкое сокращение капитальных вложений  в структуре расходов местного бюджета.

6. Несоответствие  расходов и  доходов  местного бюджета   обусловливает  возможность   только  текущего содержание муниципального образования, на развитие  муниципалитетов средств  не остается.

7. В России получила  широкое  распространение  практика  принятия  территориальных и местных бюджетов  с дефицитов без определения   источников покрытия.

В настоящее время состояние региональных и местных бюджетов остается тяжелым. Сохраняется острое несбалансированность между возложенными на них финансовыми обязательствами и реальными возможностями по их выполнению, задолженность по выплате заработной платы и социальных пособий, перегруженность долговыми обязательствами, использование денежных суррогатов и зачетов, нерациональная структура расходов. Наряду с объективными факторами (в том числе, связанными с незавершенностью реформой межбюджетных отношений), это во многом обусловлено отсутствием четких приоритетов и "закрытостью" бюджетной политики, недостаточным использованием современных методов управления бюджетами, иждивенческими настроениями, отсутствием должного контроля за соблюдением федерального законодательства финансовой дисциплины.

Ключевая задача по реформированию межбюджетных отношений на ближайшее  будущее – приведение в соответствие расходных обязательств и финансовых ресурсов, самостоятельности и ответственности  региональных и местных органов  власти за  эффективное управление общественными финансами.

Бюджетный кодекс РФ в принятом виде остаются не совершенным: он содержит ряд существенных недостатков, ущемляет права субъектов федерации и  особенно органов местного самоуправления.

При возможной доработке бюджетного кодекса надо зафиксировать в нем гарантии финансовой самостоятельности региональных и местных бюджетов, необходимость обеспечения независимости любого уровня бюджетной системы друг от друга путем занесения собственных доходов непосредственно в соответствующий бюджет, введение раздельных ставок налогов, закрепленных доходов и т.д.

Законодательство и местных  бюджетах целесообразно совершенствовать на основе принципов: четкого разграничения  расходов и доходов между уровнями бюджетной системы: повышение заинтересованности органов местного самоуправления максимальной собираемости налогов через механизм долгосрочного закрепления доходных источников; повышение заинтересованности муниципалитетов в оптимизации расходной части  местных бюджетов через укрепление их самостоятельности.

Многие недостатки в разграничении  между уровнями бюджетной системы  явились следствия отсутствия в  бюджетном законодательстве критериев, которые должны быть положены в основу такого разграничения.

Тем более, что проблемы для России стал и чрезмерно широкий перечень предметов совместного ведения без четкого разграничения ответственности за финансирование их между уровнями власти.

В последнее время в России выделяют следующие принципы, которые должны быть положены в основу разграничений расходных полномочий всей бюджетной системы РФ, учитывающие и мировой опыт:

1. Принцип территориального соответствия. В Западной Европе его называют  принципом "соответствия зоне  обслуживания". Суть его в том,  что бюджетные услуги закрепляются  за тем уровнем власти, подведомственная территория которого в основном охватывает всех потребителей данных услуг. Это означает, что выбор уровня бюджетной системы, за которым закрепляются соответствующие расходы, зависит от того, осуществляются ли в интересах в сего населения страны или населения нескольких субъектов федераций; проживающего на территориях всех или нескольких муниципальных образований; в интересах населения проживающего в основном на территории данного муниципального образования;

2. Принцип максимального возможного приближения к тем территориальным образованиям, в интересах населения которых осуществляются бюджетные услуги. В основном в основе такого подхода – положения о том, что орган власти на местах лучше знают потребности в бюджетных услугах населения, проживающего на подведомственной им территории;

3. Принцип эффекта масштаба (наиболее  эффективная реализация государственных,  муниципальных полномочий).

Целесообразность выбора того или  иного выбора бюджетной системы  определяется тем на каком из них расходование бюджетных средств соответствует наиболее эффективной реализации указанных полномочий с учетом интересов населения;

4. Принцип адекватности бюджетных  расходов полномочием, закрепленным  за соответствующими уровнями  власти. Разграничение расходов зависит от задач и функций, которые законодательно возлагаются на каждый уровень власти.

5. Принцип обеспеченности бюджетными  ресурсами реализации расходных  полномочий, возложенных на соответствующие  уровни власти.

Для принятия решения по разграничению расходных полномочий необходим комплексный подход, учитывающий все пять принципов.

Для повышения доходов региональных и местных бюджетов необходимо повысить уровень собственных доходов  бюджетов, в том числе и за счет отчислений от регулирующих налогов. Предлагается, в частности возобновить практику предоставления на местах вводить надбавку к налоговой ставке некоторых федеральных налогов, но не более чем на 3 пункта.

Если в США нет отчислений от регулирующих налогов, а есть "параллельные налоги", то в Германии имеется и то и другое. Для России с ее большим разнообразием условий по региону, наиболее приемлем комбинированный метод, перспективной является ориентация на постепенное сужение сферы межбюджетных отношений, в том числе регулирующих налогов, замещением части последних собственными доходами территориальных и местных бюджетов.

Органам местного самоуправления необходимо предоставить больше финансовой самостоятельности. Муниципальные образования в  этом случае смогут непосредственно  влиять на тот уровень и спектр социальных услуг, который ими предоставляется, а также влиять и на выбор способа финансирования услуг. Чем более совпадают предоставленные услуги с потребностями и приоритетами граждан, тем больше вероятность того, что использование финансовых ресурсов будет эффективным. Самостоятельность дает органам местного самоуправления больший стимул для экономического развития расширения местных налогооблагаемой базы, поскольку, в отличие от собственных налогов и устойчивых регулирующих налогов, субвенции и дотации стимулирует иждивенчество.

Обсуждение  Бюджетного кодекса  РФ и Концепции  реформирования  межбюджетных отношений  показало, что бюджетное выравнивание  в  РФ является  одной из важнейших  задач,  требующих  скорейшего решения.

Успешное решение этой задачи требует, прежде всего, четкого и ясного  понимания природы самого бюджетного выравнивания. Изучение опыта некоторых развитых стран – Германии, Канады, Франции, Японии – показывает, что последние годы  в них произошло существенное  изменение в понимании  понятий  "межбюджетного регулирования" и "бюджетное выравнивание". Ныне это воспринимается не как выравнивание  доходов  государственных образований  одного вида  в расчете  на одного жителя.

В Бюджетном послании Федеральному собранию  РФ "О бюджетной политике на 2002год" Президент РФ  указал на "необходимость  обеспечения стабильности  источников формирования  региональных и местных  бюджетов путем  закрепления  за ними на долгосрочной  основе  доходов  от поступления налогов  на доходы физических лиц, налогов  на совокупный  доход, платежей  за пользование  природными ресурсами, а также значительной части  поступлений налога на прибыль".

Для реализации этих  указаний необходимо, прежде всего,  совершенствование  межбюджетных отношений в РФ. При этом  в основу  разграничения  расходных полномочий всех уровней  бюджетной системы  должны быть  положены  принципы, о которых было сказано выше.

За время существования  местного самоуправления  в России  наиболее острыми  были проблемы  его финансового обеспечения. Ухудшение  материально-технической базы  муниципальных образований, все возрастающий объем  необеспеченных   федеральных мандатов, принимаемые на федеральном уровне  решения  о повышении заработной платы  работникам   бюджетных учреждений  преимущественно за счет  субъектов  Федерации  и муниципальных бюджетов -  все это постоянно  обостряло  ситуацию   в местном самоуправлении, вызывая  нарекания  как  со стороны  населения, так и со стороны  органов  государственной власти.  В результате  того, что  федеральные  законы  либо вообще  не  разграничивали  большинство  полномочий  между  государственным и муниципальным  уровнями,  либо  прописывали  их как  совместные,  местное самоуправление  в силу  его  непосредственной  близости  к населению,  сконцентрировало на себе  всю ответственность, которую федеральные и региональные уровни  власти  не хотели  брать на себя  из-за отсутствия  финансов  или по  каким-либо  другим причинам.

Существующая  в настоящее время  система  формирования  доходов местных бюджетов  законодательно базируется  на Налоговом и Бюджетном  кодексах  и федеральном законе "О финансовых основах  местного самоуправления  в Российской Федерации" от 25  сентября  1997 г¹. Однако  ни одним из вышеперечисленных законов не предполагалось отдельно  в бюджетах  прописывать  средства на выполнение  собственных полномочий. В результате  во многих субъектах Федерации  средства на выполнение  государственных полномочий  включались  в нормативы  отчислений, что не позволяло  реально оценить  средства, за счет  которых можно  было их реализовать.