Основные направления по совершенствованию казначейского контроля за расходованием бюджетных средств

Положение Конституции, определяющее место  органов  местного самоуправления  в федеративной системе страны, носят  самый общий характер, открывающий возможность  их разного толкования  на уровне Федерации  и субъектов. Более того, до последнего  времени федеральный центр фактически самоустранился  от решения вопросов  регулирования  межбюджетных отношений  на субнациональном уровне, оставляя эти вопросы  на усмотрение  органов власти субъектов. Не  удивительно поэтому, что во многих  договорах  органов власти республик с федеральным центром прослеживаются  тенденции изъять  вопросы организации местного  самоуправления  из предметов  совместного ведения.

Нет ясности в отношении  местного самоуправления в Федеральном законе  - Бюджетном кодексе. В проекте  закона взаимоотношения федерального бюджета и местных бюджетов  посвящено всего четыре строки, в которых предусматривается возможность предоставления  муниципальным образованиям  субвенций из федерального бюджета. Одна из главных причин  недопонимания чрезвычайной важности  построения  рациональных межбюджетных отношений проистекает от недопонимания их сущности. В Бюджетном Кодексе  Российской Федерации они определяются как "отношения между органами  государственной власти субъектов  РФ и органами власти  местного самоуправления". Определение межбюджетных отношений должно включать:

более полный перечень отношений, возникающий  в ходе  бюджетного процесса;

отнесение  к ним  отношений  между органами  власти одного уровня;

допущение таких отношений  между  федеральным бюджетом  и муниципальными бюджетами "миную бюджеты субъектов  РФ";

допущение  ситуации оказания помощи  из нижестоящего бюджета вышестоящему.

Исходя из этого, межбюджетные отношения  - это неотъемлемая  часть более  широкого процесса,  каковым является  бюджетная политика;

во-вторых, межбюджетные отношения  по отношению  к другим  направлениям  бюджетной политики выступают как первичные;

в-третьих,  межбюджетные отношения  между центральным, региональными  и местными уровнями управления  являются основополагающими или  точнее государствообразующими;

в-четвертых, межбюджетные отношения  – это неотъемлемая часть не только между органами власти различных уровней управления,  но прежде  всего между субъектами  государства по поводу распределения через федеральный центр и, кроме того, перераспределения между их совокупностью и федеральным центром  вех денежных средств, которые общество (населения и предприятия) передают  власти  для выполнения  ею конкретных  функций. Необходимых для  нормального развития  страны  и создания  нормальных условий развития самого общества;

в-пятых, именно регулярное  перечисление  средств  из субъектов  в адрес  центральной власти  дает  им право  требовать  от нее выполнения  конкретных функций  по управлению  государством и обязывает  эту власть обеспечивать единое  и эффективное  управление  страной  в интересах своих регионов. В свою очередь, перечисление  средств  их вышестоящего бюджета  в нижестоящий  создает рычаг для выполнения  субъектами РФ функций, которые  ей  предписывает  выполнять единый центр управления страной, а так же  лишает  объективной основы  возможного возникновения  каких-либо  сепаратических  настроений и действий в регионах;

в-шестых, межбюджетные отношения  – это абсолютно равной степени  финансовые потоки  как снизу  вверх  по административной иерархии, так и сверху вниз, т.е. от федерального бюджета к  конкретному  гражданину (например, к человеку, получающему пособие на детей). Можно сказать, что без  этих отношений  нельзя было  бы образовать и иметь  бюджеты  любых уровней. Фактически  они являются  бюджетообразующими.

Таким образом, подошли  к формированию  нашего понимания сущности  межбюджетных отношений  как важнейшей  неотъемлемой части  бюджетной политики государства, выступающей  как первичное, государствообразующее и бюджетообразующее направление  этой политики, призванное  обеспечить рациональное  регулирование  всех финансовых потоков государства  между  его субъектами  по поводу  их распределения  через единый  центр управления и, кроме того, их перераспределения между  совокупностью  этих  субъектов  и указанным выше центром  всех денежных  средств, которые общество  добровольно передает  власти  для выполнения  ею конкретных  функций на основе  создания  внутри ее иерархии  взаимных  прав  и обязанностей между различными  уровнями управления.

Прежде всего, всего обращает  на себя  внимание  отсутствие  единой  государственной  бюджетной политики: федеральный бюджет существует сам по себе , бюджеты субъектов РФ – сами по себе, а бюджеты  местного самоуправления  за редким исключением – также  сами по себе. В этих условиях  о каких-либо  рациональных  межбюджетных отношениях говорить не приходится.

Далее можно  констатировать, что  межбюджетные отношения, вероятно, в  силу недопонимания  их сущности  в настоящее  время не занимают положения первичных,  бюджетообразующих, государствообразующих  в федеральной  бюджетной политике, а скорее  рассматриваются  как некая  спонсорская  помощь  центра регионам на частичное  финансирование  принимаемых им управленческих решений.

Кроме того, в отсутствие четкого  распределения  прав и обязанностей между уровнями  власти  невозможно  сформулировать ясное  и логическое  распределение  доходов и расходов между тремя  видами бюджетов, обеспечить  рациональность  межбюджетных отношений.

Малоизученной, но от этого не менее  важной  является  проблема участия  регионов в формировании и реализации различных межотраслевых  и отраслевых программ, принимаемых  к исполнению  на уровне  федерального бюджета. При этом практически все они  в большей или в меньшей  степени  претворяется в жизнь не только в Москве, но и на территории  других конкретных  субъектов Федерации.

Обращаясь к зарубежному опыту  можно видеть, что эффективность  системы  межбюджетных отношений  определяется не степенью  централизации/ децентрализации бюджетной системы, не наличием или отсутствием  регулирующих налогов,  не долями доходов/расходов федерального Правительства, не объемом и способами  передачи финансовой помощи, а четко  установленной  и сбалансированной системой  всех этих факторов, строго  соответствующей  особенностям  федеративного государства. Как правило, более высокая централизация бюджетной системы и большой объем перераспределяемых бюджетных средств  характерны для стран с высокой  степенью неравенства бюджетной  обеспеченности между субъектами Федерации. Например, в Германии после объединения Западной и Восточной частей, и ,как следствие, роста неравенства между землями, около 73 процентов налоговых доходов взимаются на уровне Федерации, а объем переданной финансовой помощи  из федерального бюджета составляет более 20 процентов  доходов земель. В то же время,  в Канаде, где  из 12 субъектов  Федерации  только  два  характеризуются  существенно  меньшей бюджетной обеспеченностью, в федеральный бюджет  взимается  только 48,2 процента  налоговых доходов, объем  финансовой помощи  составляет  около 15 процентов  доходов  субъектов Федерации. При этом ив Германии, и в Канаде  достигаются  основные цели межбюджетного регулирования -  происходит  желаемое  выравнивание  бюджетной  обеспеченности  субъектам Федерации, т.е. конечным  потребителям  предоставляется относительно равный доступ  к бюджетным услугам.

Как показывает  международный  опыт  федеративных государств, выделяются две модели  федеративных межбюджетных отношений. Первая – дуалистическая модель, или модель  двух равноправных партнеров - федеративного центра и субъектов Федерации. Вторая -  корпоративная модель, в которой местное самоуправление  является третьим равноправным  партнером и в которой функции разных  бюджетных уровней тесно переплетены. Первая модель характерна для Канады и Индии, а вторая – США и Бразилии. Специфика  модели межбюджетных отношений  во многом  определяет формы  инструменты бюджетного  вертикального и горизонтального выравнивания.  Идеология  действующего и разрабатываемого в России  законодательства дает  основание полагать, что выбор делается  в дуалистической модели бюджетных взаимоотношений, что может вести к неоправданному ограничению регулирующей роли  центра  в условиях острых контрастов  на уровне их местных бюджетов.  Такая тенденция  в целом  идет вразрез  с огромной  потребностью  в сильной  государственной региональной политике,  направленной на борьбу с кризисными явлениями, поразившими  треть российских городов и почти половину поселков  городского типа.

Сложность рассмотренных выше проблем показывает, что эффективным  может быть  только  комплексный  подход  к их решению. Не  углубляясь в детализацию  предложений, отметим  следующие  важнейшие  направления  совершенствования межбюджетных отношений.

Во-первых, это отход от практики общего  распределения основных налоговых  поступлений  между  всеми  тремя  бюджетными  уровнями,  что  предполагает  проведение  разграничение  налогов  по уровням  власти,  закрепление  ряда так называемых регулирующих  налогов  за  отдельными бюджетными уровнями.

Например,  налог на доходы физических лиц  могли бы распределяться  между  бюджетом субъекта  и его  местными бюджетами. Региональный налог  на прибыль,  вероятно, целесообразно  было бы  оставить  для бюджета  субъекта,  а в ведение местных властей передать  налог на субъектов малого предпринимательства. Это не только   существенно укрепит налоговый потенциал местных бюджетов. но и даст  стимул  местным органам власти  активно содействовать экономическому  развитию  их территорий, укрепит их связь с собственными избирателями.

Во-вторых,  это использование  регулирующих налогов не только как  инструмента  вертикального, но и  горизонтального  выравнивания, что  позволило  бы уменьшить  потребность  в трансфертах и других видах  межбюджетной помощи.  Это предполагает введение в систему  распределения налоговых доходов  дополнительно к показателю  сбора  иных критериев (например, численности населения), способствующих  сглаживанию  горизонтальных бюджетных дисбалансов.

В-третьих, это определение места нижнего бюджетного уровня  в системе  межбюджетных отношений.  Если российские  традиции и условия  не позволяют  местному самоуправлению  стать  равноправным  партнером  в межбюджетных отношениях  с федеральным центром и субъектами, следует юридически оформить  их  подчиненную роль во взаимоотношениях с субъектами, четко разграничить  доходы и расходы между ними  и вышестоящими бюджетами. В любом случае, независимо от модели бюджетных взаимоотношений, концентрация  огромного дефицита  на нижнем  бюджетном уровне требует  пересмотра  государственной региональной политики и системы  бюджетной помощи  регионам, более тесной увязки ее с объективными бюджетными потребностями территорий. Перспективным представляется развитие  системы прямой помощи местным властям  из федерального бюджета  путем выделения  или  формирования  нового фонда  инвестиционных  и других  целевых трансфертов муниципальным образованиям.

Конечно, существует  опасность, что  полное удовлетворение нужд субъектов  РФ за счет центра  вызовет  внутри  их  определенные "иждивенческие" настроения, т.е.  руководители республик, краев и областей будут уповать только  на рост  помощи  из федерального бюджета, а не  заниматься  оказанием реальной помощи  росту экономики на подвластных  им территориях. Думается, что  это не только  реальное опасение, но и, к сожалению, реально  существующая действительность  в отдельных субъектах РФ. Для устранения этого  явления необходимо  разработать  нормативы  распределения фиксированной  части всех доходов конкретного субъекта  в его распоряжении. А финансовая помощь,  касалась бы только  выделения средств на социально значимы цели,  что,   явилось бы существенным  стимулом  для повышения налогового потенциала  регионов. Хотя, конечно,  надо признать, что это весьма  сложный вопрос и для его  рационального урегулирования  потребуется большие  усилия и  определенное время.

У казначейской системы  еще много  проблем,  много еще не сделано, но уже сегодня  федеральное казначейство  смогло взять под свой контроль  вопросы, до которых раньше  у Правительства  руки не доходили.

Органами казначейства обеспечивается сопровождение и контроль за прохождением  средств федерального бюджета  из центра на места. Территориальными органами ведется  предварительный и текущий  контроль  за использованием средств федерального бюджета.  Все это лишь начало  превращения  казначейской системы  в такую, которая будет  в полной мере  обеспечивать  уход  от суррогатных форм  финансирования  расходов бюджетов всех уровней, обеспечивать  прозрачность  бюджета полноту и ясность его исполнения.

3.2. Органы местного самоуправления  и финансы.

Бюджетный кодекс Российской Федерации  определил принцип самостоятельности  бюджетов, а также принцип  сбалансированности бюджета. Это означает, предусмотренные в нем расходы  должны обеспечиваться  доходами, а при  допустимом  законодательством дефиците иметь  источник его покрытия. Такой подход полностью  соответствует  нормам  Европейской  хартии местного самоуправления.

В последние годы  для формирования  доходной части местных бюджетов  было законодательно  установлено 23 местных налога  и сбора,  которые в среднем обеспечивали до 10-15 процентов местных бюджетов. В соответствии с Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" к собственным  доходам  местных бюджетов отнесены  постоянные  доли двух  федеральных налогов (налог на прибыль,  налог на доходы с физических лиц). Это значительно  повысило  удельный  вес собственных  доходов в общем,  объеме  местных бюджетов.

С принятием Бюджетного кодекса  федеральные органы власти  получили право ежегодно  устанавливать  нормативы отчислений в бюджеты  субъектов РФ, а те в свою очередь, в местные бюджеты, тогда как  эти нормативы должны  быть постоянными, в крайнем случае, на 5 лет. Как это установлено законом "О финансовых основах местного самоуправления  в Российской Федерации".

В 2001 году НДС полностью стал перечисляться  в доход федерального бюджета. Федеральные  органы власти  сегодня объясняют, что в федеральном бюджете нет централизации налогов, так как 15 процентов  изымаемого  налога на добавленную стоимость  передаются  из федерального бюджета  в бюджеты субъектов РФ путем  распределения  фонда компенсаций.  Средства данного фонда  перераспределяются  на территории субъектов  РФ на выполнение Федеральных законов "О ветеранах", "О пособиях семьям, имеющим детей". Однако федеральный  центр не гарантирует  полноту  финансирования указанных расходов, так как  денежные средства передаются не на прямую органам, выплачивающим компенсации, а зачисляются в бюджеты субъектов Федерации. Это значит, что при условии необеспечения субъектами РФ в полной мере  выполнения данных  федеральных мандатов  вновь могут появиться судебные иски на взыскание  средств с местных бюджетов.