Основные направления по совершенствованию казначейского контроля за расходованием бюджетных средств

Местные бюджеты фактически  формируются  субъектами  Федерации:  ими устанавливается  нормативы  отчислений  от основных  бюджетообразующих  налогов, доходы  сокращаются  исходя  из дефицита  бюджета субъекта Федерации, жестко  закрепляются не только  нормативы  расходов  бюджетных средств, но и направления  каждого рубля местного  бюджета.  В результате,  местные бюджеты  представляют  собой  скорее  сметы  доходов и расходов,  чем самостоятельно  формируемый бюджет.

Низкая доля  собственных доходов  в бюджетах  муниципальных  образований  и преимущественное  их формирование  за счет  регулирующих  доходов  приводит  к тому, что усилия  местных органов  власти по наращиванию  своей  доходной базы  приводят  не к увеличению  доходов местных бюджетов, а к стабилизации либо сокращению. Это реализуется  субъектом Федерации  как через снижение нормативов отчислений,  так и через  зачисление  всех  налогов  от наиболее  крупных   налогоплательщиков в бюджет субъекта Федерации. При таком подходе у местных органов власти  отсутствуют стимулы для наращивания налогооблагаемой базы.

С другой стороны, муниципальные образования, не предпринимающие  усилий  по развитию  своей экономической  базы, живут  за счет  перераспределения финансовых ресурсов  от более  сильных  муниципалитетов, что порождает  иждивенчество.  Исполнительным  органам власти  субъектов  Федерации  проще заниматься  перераспределением  финансовых ресурсов   между поселениями, чем осуществлять  региональную  политику  по их  развитию  и повышению   инвестиционной привлекательности.  Ни в одном  субъекте  Федерации  не работают региональные программы  по  социально-экономическому  развитию  муниципальных образований.

Законопроект "О внесении  изменений и дополнений В Налоговый кодекс РФ" сохраняет  в качестве местных налогов и на  перспективу  уже имеющиеся  местные налоги – налог на землю, налог на имущество  физических лиц и налог  на рекламу, к региональным налогам отнесены  налог на имущество   юридических лиц, транспортный налог, налог на игорный бизнес.

 Концепцией изменения  бюджетно-налоговой  ситуации  в местном самоуправлении  должна была стать «Программа  развития  бюджетного федерализма   до 2005 года».  Несмотря  на содержавшиеся  в ней  недоработки, она создавала   условия для развития  финансовой базы  местного самоуправления. В ней четко  определялись  уровни  ответственности  различных уровней  власти, нормативы  отчислений  по всем налогам , закрепленным  на постоянной  основе  за местными бюджетами, предлагалось  устанавливать  с федерального уровня, что позволяло  муниципальным образованиям  прогнозировать  свои  доходы, выявлять  и реализовывать  приоритеты развития,  усилия по наращиванию  налогооблагаемой базы  и росту  доходов  бюджетов.

Анализ законопроекта  «О внесении изменений  и дополнений  в  Бюджетный кодекс  РФ  в части  регулирования межбюджетных отношений» в свете предстоящей  реализации законов «Об общих  принципах  организации  местного самоуправления  в РФ» и «Об общих  принципах  организации  законодательных и исполнительных  органов  власти  субъектов  РФ»  свидетельствует  о реальных перспективах  ухудшения  финансового состояния  муниципальных образований.  При сокращении  собственных  расходных полномочий  муниципальных образований  происходит заметно  большее сокращение доходной базы  местных бюджетов.  Сокращается доля  налоговых доходов, закрепленных за муниципальными  образованиями  на долговременной основе.  Слабо предсказуем  из-за неопределенности  налогооблагаемой базы  объем  доходов  бюджетов  вновь  образуемых   муниципальных образований.

Кроме того, предлагается  не устанавливать  на федеральном уровне  нормативы  для определения  финансирования  вопросов местного  значения. В связи  с отказом  от нормативного  метода  формирования  бюджетов  и отсутствием каких-либо других критериев определения объемов расходных полномочий при подготовке  законопроектов  не были  проведены расчеты стоимости реализации  вопросов  местного  значения, так же, как  и полномочий  федерального уровня  и уровня  субъектов Федерации. Использованный  упрощенный  вариант, при котором  оценка  расходных  обязательств  бюджетов  всех уровней  базируются  на оценке  изменения  расходных  обязательств,  грешит  целым рядом недостатков.

В местных бюджетах в 2005 году  не предусматриваются  расходы  на развитие  материально-технической базы образования, здравоохранения, на ремонт и модернизацию  жилищно-коммунального хозяйства, оплату долгов,   средства, необходимые  для покрытия кассовых разрывов, и пр. Кроме того, совершенно  не учитываются  расходы, обусловленные  реформированием  территориальной  организации  местного самоуправления.

Доходная база  муниципальных  образований  в соответствии  с предлагаемыми  изменениями  и дополнениями  в Налоговый и Бюджетный  кодексы  формируются следующим образом.

В бюджетном законопроекте  предлагается  отказаться от  категории  регулирующих  доходов. Все налоговые, неналоговые  доходы  и  безвозмездные перечисления, за исключением  субвенций  из Федерального фонда компенсаций, предлагается  отнести  к  категории  собственных доходов.  Эта новация  позволила  на долговременной основе  закреплять  за муниципальными образованиями  сколь   угодно малые  доли налоговых доходов, сокращение  объемов расходных  полномочий  покрыть не снижением  объемов  финансовой помощи, а сокращением  налоговых доходов.

Налоговые доходы муниципальных  образований  предполагается  формировать за счет 100 процентного зачисления  в них  местных налогов –  налога на землю и налога  на имущество физических лиц, налога на рекламу.

Вышеперечисленные налоги  и их доли  предполагается  закрепить  за местным самоуправлением Бюджетным  кодексом. По расчетам  доля указанных  налоговых доходов  по сравнению  с налоговыми  доходами  местных бюджетов, существующими  в настоящее  время, сократится  в целом  по местным  бюджетам  на 50 процентов,  при сокращении  расходных полномочий, в соответствии  с данными Минфина РФ, на 22 процента. Передача дополнительных полномочий по регулированию  муниципальных  бюджетов на уровень  субъектов  Федерации  стимулирует  их  диктат  по управлению  муниципалитетами. Уже в предлагаемом проекте  доля  финансовой  помощи  в бюджетах  муниципальных образований  в 2005 году по сравнению  с 2003годом   возрастает  с 29 до 46 процентов. Реально по большинству муниципальных образований, особенно поселений, она будет еще выше. Никакой самостоятельности местного самоуправления  при таком подходе быть не может.

 Предлагаемый вариант  формирования  финансовой  базы  местного самоуправления  не только  сохраняет  все  недостатки  существующей  системы,  но и значительно ухудшает  финансовую  ситуацию, особенно  муниципальных  образований   с развитой  экономической   базой,  налогооблагаемый потенциал  которых всегда  был определяющим  в субъектах  РФ. Теперь  же формирование  бюджетов  больших и крупных городов будет  полностью  зависеть  от исполнительных  органов власти  субъектов РФ, ни о каком  долговременном планировании  бюджетного процесса, стимулирования  наращивания  налоговой базы  этой категории  муниципальных образований  не может быть и речи. За счет налоговой базы  этих  муниципальных образований  региональные власти  теперь  уже в соответствии  в законом будут заниматься  пополнением собственного бюджета и выравниванием других муниципальных образований. Изменение   содержания  понятия «собственные доходы» не решает проблему  обеспечения местных бюджетов   собственными доходными источниками, а загоняет ее внутрь. Собственные доходы  предполагают наличие возможностей  у местных органов власти влиять  на формирование  своей налоговой базы. Эти возможности распространяются  лишь на доходы, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе – это местные налоги  и доли  федеральных налогов, закрепленных  за муниципальными  бюджетами  федеральным законом. Предлагаемая формулировка  снижает самостоятельность  местных органов  власти  при осуществлении  бюджетного процесса. 

Ошибочным является и отказ  от закрепления за местными  бюджетами   налога  на прибыль. В условиях, когда озвученный  Президентом России  рост ВВП должен удвоиться, особое значение  приобретает рост  производства  в машиностроении, легкой,  пищевой и других отраслях  обрабатывающей промышленности. Всегда  являвшихся  градообразующей  базой поселений.  Рост заинтересованности  местных властей  в их  развитии, способствовал  бы решению  поставленной  задачи.

Таким образом,  разграничение  полномочий между уровнями  власти и последующая  подготовка  новой редакции  закона «Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ» позволяют решить  наиболее сложные проблемы  местного самоуправления, обеспечив прорыв  в развитии местной демократии.

Заключение.

С образованием  в1991 году  самостоятельного суверенного  Российского государства начался процесс постепенного строительства бюджетной системы РФ на иных, чем прежде, федеративных  демократических началах, а соответственно  ему -   процесс становления  бюджетного  устройства в РФ  является  бюджетный процесс. Принятый   в октябре 1991 года  Закон "Об основах бюджетного устройства  и бюджетного процесса в РСФСР" стал новым этапом      развития бюджетного процесса. Он определил права республик в составе РФ, краев, областей,  автономных округов и территорий местного самоуправления по  формированию  своих  бюджетов  и на получение доходов  от налогов  и других источников средств, в соответствующие  бюджеты,  а также  на их  расходования.

На основании Закона в России установлены  общие принципы  бюджетного процесса  формирования  всех уровней бюджетов: составление, рассмотрение,  утверждение,  исполнение.

Важным элементом  в  бюджетном  процессе  является кассовое исполнение  бюджета -  организация  сбора  бюджетных средств  на территории  РФ, их хранение  и выдача, а также ведение отчетности  в течение  всего финансового года, на который утвержден бюджет.

 Одним из преимуществ   казначейской системы  исполнения  бюджета  является то, что   за счет  изменения схемы   финансирования сократилась  цепочка  бюджетных счетов. Приняты  административные  и организационные  меры к повышению  бюджетной дисциплины,  существенно укреплен  предшествующий  и текущий контроль за использованием  средств федерального бюджета.

Расширение  объемов  финансирования  расходов  через  систему  федерального казначейства, поставило  под жесткий  и ежедневный  государственный контроль  движение  и целевое  использование  федеральных средств. Повысило  их управляемость и защищенность.

В условиях  кризиса  банковской системы, казначейство, аккумулируя  средства  федерального  бюджета  на своих  счетах,  выступают гарантом защиты  этих средств от возможных последствий.

В настоящее время  завершается  качественно  новый этап  вхождения  территориальных органов  федерального казначейства  в платежную систему. От  простой передачи федеральных средств  на бюджетные счета  получателей   территориальных органов  федерального казначейства  и банковские учреждения  переходят  к рассчетно-кассовому  обслуживанию казначейских счетов  в новых условиях финансирования  бюджетополучателей – через лицевые счета,  открытые ими в органах федерального казначейства.  В этих условиях  клиентами учреждений  Банка России (или уполномоченных  кредитных организациях)  по операциям  со средствами  федерального бюджета  становятся непосредственно территориальные  органы федерального казначейства. В результате все платежи распорядителей  бюджетных средств  подвергаются  предварительному  контролю  за соблюдением  их целевого  назначения.  Эта утверждающая форма  казначейского контроля за использованием  средств федерального бюджета  представляется  принципиально важной.  Ряд директивных  документов  последнего времени  дает основание  предположить, что на долю  этого субъекта  платежной системы  в ближайшем будущем  будет отнесена  практически  вся сфера  внутригосударственных выплат и поступлений  средств федерального бюджета.

В процессе работы над данной темой "Казначейская система исполнения местного бюджета" была доказана  ее актуальность  для современного общества  с точки зрения  современной тенденции.

Рассмотрев первую главу дипломной  работы "Теоретические  основы казначейства", можно сделать выводы,  что  в современной российской действительности  многие инновационные процессы  в экономике  сопровождаются  изучением лишь  западной практики, а собственный  опыт мало учитывается. Россия прошла длинный путь  к совершенствованию  казначейской системы исполнения бюджета, взяв на себя полномочия  Банка России и  Государственной налоговой службы. Изучены этапы становления  и развития органов федерального казначейства. В первые годы  своей деятельности казначейство столкнулось  с множеством проблем  в организации  и исполнении  федерального бюджета. Отсутствовали  нормативные документы  по организации бюджетного процесса, бюджет  на соответствующий год утверждался в год его исполнения. Приходилось работать "вслепую", не было  единого порядка учета и распределения федеральных регулирующих налогов, перечисления  их на счета бюджетов всех уровней. Счета бюджетных организаций были открыты  в различных учреждениях  банков, включая коммерческие.