Основные направления по совершенствованию казначейского контроля за расходованием бюджетных средств

В настоящее время  совершенствованию  межбюджетных отношений  придается  большое значение.  В посланиях  последних двух лет  Президента Российской Федерации  Федеральному собранию  на эту проблему  обращено особое внимание. Так, в послании  201 года  при перечислении  трех приоритетных  и неотложных  социально- экономических проблем говорится, что "третья  задача  - она  тоже носит политический характер – это наведение  порядка в межбюджетных отношениях". Правительство РФ занимается  ее решением, в том  числе  на основе  разработки Концепции  реформирования  межбюджетных отношений в РФ и Программы развития  бюджетного федерализма  в Российской Федерации на период  до 2005 года.

В условиях становления и развития Российской государственности на принципах  федерализма  особое значение  приобретают проблемы совершенствования  межбюджетных отношений, бюджетного федерализма. При этом основное направление его – сочетание интересов  бюджетной системы при полном и приоритетном соблюдении  прав граждан, оптимизация федерального бюджета  и курс  на последовательное повышение  уровня бюджетного обеспечения  субъектов Федерации и муниципальных образований.

Перераспределение  функций и  полномочий  в области экономики, налогов и бюджета от федерального центра  к субъектам Федерации – одно из стратегических  их мнений,  происшедших в России с конца 1991 года. Но в сложившейся обстановке после распада СССР в Российской Федерации взаимоотношения  по всей вертикали  бюджетной системы нельзя рассматривать как удовлетворительные.

Формирование бюджетной системы, отвечающей федеративному устройству новой  России, является одним из важнейших условий упрочения российской государственности, укрепления  территориальной собственности страны и преодоление  политического  и социально-экономического кризиса. В основе этой системы  должны лежать  адаптированные к российским условиям общие для государств с федеративным устройством  принципы и механизмы  налогово-бюджетных  взаимоотношений  между различными уровнями власти и управления. Совокупность этих принципов и механизмов принято  обозначать понятием "бюджетный федерализм".

Сущность бюджетного федерализма  как концепция бюджетного устройства заключается  в нормативно-законодательном  управлении  бюджетных прав и  обязанностей  двух равномерных  сторон  федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия  на всех стадиях бюджетного процесса, методов  частичного перераспределения  бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионам.

Актуальной задачей остается поиск и реализация путей преодоления острых противоречий  в межбюджетных  отношениях на уровнях: федеративный центр – субъекты Федерации – органы местного самоуправления.

В первой половине 90-х годов наряду  с законодательным укреплением  позиций бюджетов субъектов Федерации и местного самоуправления, с повышением  управляемости этими бюджетами со стороны  местных администраций  и их финансовых органов движение средств  федерального бюджета нередко  ускользало из поля зрения высших органов представительной власти, Министерства финансов, и следовательно, Правительства России. Получалось так: федеральный бюджет, разработанный и утвержденный в Москве, исполнялся на территориях субъектов федерации, но управление исполнение этого  бюджета  как бы "зависало" в столице и практически  не доходило до территорий.

Это главная причина,  обусловившая необходимость создания в субъектах  Федерации такого органа, который  был бы уполномочен управлять  процессами расходования  и пополнения  средств государственной казны, а также  оказывал  бы положительное воздействие  на движение  всей массы  финансовых ресурсов  на той или иной  территории, обеспечивая  при этом  гармоничность интересов  бюджетов всех уровней. Приняв на себя  эти функции, Федеральное казначейство  заполнило брешь, образовавшуюся в государственной системе финансового управления, восстановили в полном объеме контроль  за расходованием государственных средств и их поступлением в федеральный бюджет, а также наладили эффективное управление этими процессами.

Исполнение Российского бюджета и контроль за расходованием  государственных средств в Российском государстве традиционно  осуществлялось казначейскими учреждениями. С середины 20-х годов  с 1917 по 1991 г.г. функции казначейства были, в основном переданы  Госбанку.

Действовавшая в нашей стране банковская система исполнения бюджета прежде вполне обеспечивала контроль за поступлением и использованием бюджетных средств. В последние годы, счета бюджетных  организаций, состоящих на федеральном  бюджете, распылены по огромному количеству коммерческих банков.

В этих условиях Центробанк Российской Федерации, сохранив за собой роль методологического  центра в вопросах организации  банковского  дела и ведения счетов, не имеет  возможности и средств  для  осуществления полного и достоверного учета  средств федерального бюджета  в сфере деятельности коммерческих банков. Иначе говоря, стало  попросту невозможно определить, на какие цели расходуются  бюджетные деньги, экономично ли ими распоряжаются. Слишком подолгу доходы не поступают на федеральные бюджетные счета.

Однако действовавшая в СССР система исполнения бюджета приводила  к наращиванию  информационных процессов  в стране, так как финансирование расходов  производилось без учета  реально поступающих доходов  и носили  эмиссионный характер.

В области исполнения федерального бюджета по доходам  существующий порядок  характеризуется  не только низкой оперативностью зачисления доходов  на счета федерального бюджета, длительными  задержками, запаздыванием, неполнотой и расхождениями представляемой Центробанку информации, но также и отсутствием  единого порядка  распределения  поступающих  доходов  между  федеральным бюджетом  и бюджетами  других  уровней, а так же передачи в местные бюджеты отчислений от поступлений по федеральным налогам и доходам.

Вытекающие из этого дискретность процесса финансирования расходов  из федерального  бюджета, а также  невозможность составления полноценных  прогнозов  на краткосрочную и  среднесрочную перспективу, снижает  эффективность  бюджетного исполнения.

В сфере расходов  федерального бюджета до настоящего  времени действующая система носит отпечаток предельно централизованный  директивной экономики,  поскольку допускает их  финансирование  лишь  на стадии  платежа. То есть  на стадии, когда возможность маневрирования государственными финансовыми ресурсами уже  практически упущена.

Путь реформирования  межбюджетных отношений  в России чрезвычайно  труден. Резкие повороты  на этом пути чреваты тяжелыми последствиями. Необходима  очень  гибкая, взвешенная  политика,  осторожное  введение новых бюджетных инструментов  и методов, терпеливое  приспособление  действующих механизмов к новым условиям функционирования. Среди множества  бюджетных проблем  следует,  прежде всего выделить три:

формирование доходов всех уровней;

вертикальная сбалансированность бюджетной системы;

неопределенность положения  бюджетов местных органов власти.

 Формирование  бюджетных доходов  осуществляется во многом еще  традиционно  для унитарной  бюджетной системы. Подавляющий  объем доходов  всех трех уровней  образуют  одни и те же виды налогов: на прибыль, налог на доходы физических лиц, акцизы и НДС.

Эти 4 вида налога составили 70,3 процента налоговых доходов федерального бюджета, 77 процентов – региональных бюджетов и 71 процент – местных бюджетов.

Между тремя уровнями делятся  также  поступления по налогам за природопользование и даже налоги на землю, отнесенные к ведению местных властей.

Особенностью системы разделения налоговых доходов в России является отсутствие  долговременного закрепления пропорций  в рамочных налоговых и бюджетных законах, в отличие, от Германии, где  также  совместно используются главные налоги.  Правила распределения налогов  между  Федерацией и субъектами  определяются  ежегодным  законом "О федеральном бюджете", а между субъектами  Федерации и местными властями – ежегодным законом  о бюджете соответствующего субъекта. Если  в отношении  всех субъектов  Федерации действуют  единые нормы  распределения  федеральных налогов  поступлений  внутри субъектов  применяются самые различные  варианты: единые нормативы; дифференцированные нормы  в отношении  городов  регионального значения  и единые  для других  территориальных единиц.

Распределение налоговых поступлений  осуществляется на основе единственного  критерия – объема фактического  сбора налога, что делает эту систему  распределения  малоэффективным  инструментом  горизонтального выравнивания, особенно в связи  с такими  недостатками  налоговой системы, как например, отсутствие  связи  между  выплатой налога на доходы физических лиц  и бюджетом места их проживания.

Из-за отсутствия  более эффективных  методов постоянное варьирование  пропорциями распределения  налоговых  доходов стало  исключительно  важным  средством  вертикального  выравнивания  бюджетной системы, особенно на субнациональном уровне. Обратная же сторона этой "медали" – ограничение бюджетной самостоятельности муниципальных образований, невозможность планирования бюджетных поступлений, острое  недовольство городов,  ощущающих себя  обделенными в пользу, например, районов. Другие недостатки  этой системы  выражаются в поощрении и иждивенчеств  властных структур, привыкших к нынешней перераспределительной системе. Манипулирование пропорциями  распределения налоговых доходов, как и других видов межбюджетной поддержки местных бюджетов, на практике преследует единственную цель – покрытие  бюджетного дефицита, оставляя в  стороне проблемы  горизонтального  выравнивания бюджетных условий отдельных территорий. В целом система  концентрирует  усилия  на увеличение своей  доли поступлений  от федеральных налогов, не стимулируя  региональные и местные органы к расширению своего налогового потенциала.

Будет ли  способствовать решению  этих проблем  введение минимальных  квот  распределения минимальных  налогов  по уровням власти  в соответствии с Указом Президента  №685 ("Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению  налоговой и платежной дисциплины") и попытки закрепить на долговременной основе определенные  доли от федеральных налогов  на уровне местных бюджетов.

Не отрицая  в целом позитивность этих шагов, следует  однако отметить явную заниженность  муниципальных  индивидуальных квот в Указе Президента. В частности по налогу на доходы физических лиц (50 процентов), а  также средних квот по субъектам  Федерации, предусматриваемых  в принятом в октябре 1997 года  Федеральном законе "О  финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", по сравнению  с фактическими показателями. Это вызывает обоснованные опасения, что бюджетные  дисбалансы  на уровне местных бюджетов будут обостряться.  Создается впечатление, что авторы  бюджетных законов недооценивают масштабов  вертикальной  несбалансированности  бюджетной системы,  поскольку особая роль в выравнивающих  процессах  отводится системе  долевого распределения, тогда как межбюджетным трансфертам и другим  видам поддержки уделяется крайне  мало внимания.

Используя для оценки  этой несбалансированности  общепринятый  в мире коэффициент   бюджетной самостоятельности  бюджетов  субнационального уровня. Можно отметить, что Россия по этому показателю занимает  одно из последних мест среди федеративных государств, намного уступая Колумбии и Пакистану, не говоря уже, о таких странах как Бразилия, Германия, Канада и США. Реформирование  бюджетной системы России в 90-е годы  сопровождалось более быстрой децентрализацией доходов, что стало одной из главных причин  усиления вертикальной несбалансированности бюджетной системы. С другой  стороны, в условиях тяжелейшего экономического кризиса  особенно проявился такой негативный фактор, как опора  местных бюджетов на циклически уязвимые виды налогов и недостаток  стабильных собственных доходов.  Бюджетный дефицит (рассчитываемый как разница между условно чистыми доходами и расходами, не учитывающими движения средств целевых бюджетных фондов и межбюджетные  поступления), впервые  появившийся в целом на уровне субъектов Федерации в 1993 году.

Укрепление в последние годы властных полномочий  региональных органов сопровождалось  усилением  централизации доходов  на уровне  субъект – местные бюджеты,  что вело  к заметному  ослаблению последних. Одновременно  положение местных бюджетов  быстро ухудшалось в связи  с массовой передачей  в их ведение  объектов  жилья и социальной инфраструктуры. Которые прежде находились на содержании предприятий, а так же  в связи  с расширением  других обязанностей по социальным выплатам населению, не подкрепленных передачей  достаточных для этого  финансовых ресурсов. Результатом стало резкое усиление их зависимости от поддержки со стороны  регионального бюджета. От объема выделяемых  трансфертов, дотаций, от определяемых  сверху  долей отчисления  от федеральных налогов и, в конечном счете, от личных взаимоотношений  региональных и местных властей. В условиях, когда  страна  активно формируются  органы местного самоуправления, проблема зависимости их бюджетов  приобретает  все более  острый политический характер. Становится все более нетерпимой  ситуация  неопределенности  положения местных бюджетов в системе  федеративных отношений, которая сегодня служит  серьезным препятствием  для решения вопросов вертикальной  несбалансированности всей бюджетной системы.