Основные направления по совершенствованию казначейского контроля за расходованием бюджетных средств

Опыт зарубежных стран показывает, что существует несколько подходов к организации  казначейской системы исполнения бюджетов. Проанализируем три модели кассового исполнения государственного бюджета на примере Франции, ФРГ и Австралии в части использования функции «финансового менеджера».

Общими элементами для них является то, что средства государственного бюджета сосредоточены  на едином казначейском счете, открытом в Центральном Банке, и то, что во всех трех моделях функции «финансового менеджера» выполняет самостоятельное ведомство.

Во Франции  существует отдельный департамент- Агентство «Франс Трезор» в составе  министерства экономики, финансов и  промышленности, подчиненный непосредственно министру. Основными функциями Агентства являются:

обеспечение постоянного  кредитового сальдо единого казначейского  счета, открытого в Банке Франции;

финансирование  потребностей для проведения кассовых операций с наименьшими бюджетными издержками;

размещение  излишков денежных средств на наиболее выгодных условиях;

эффективное управление государственным долгом Франции.

В ФРГ функции  «финансового менеджера» возложена  на финансовое агентство ФРГ, которое  является акционерным обществом со 100 процентным участием в капитале федерального правительства ФРГ. Основной функцией Финансового агентства является управление ежедневной ликвидностью единого казначейского счета.

Для выполнения этой задачи агентством используются, в частности, такие меры, как: оказание услуг по эмиссии федеральных ценных бумаг путем привлечения кредитов посредством ссуд под долговые обязательства, проведение сделок на  рынке ценных бумаг. Кроме того, Финансовое агентство занимается анализом финансовых рынков и разработкой моделей управления портфелем ценных бумаг, подготовкой  альтернативных вариантов проведения экономической политики, снижением финансовых рисков, созданием позитивной кредитной истории и соответствующих рейтингов ФРГ как субъекта заимствования.

В Австралии функция «финансового менеджера » возложена  на Агентство  по финансовому менеджменту, входящему  в состав департамента казначейства. Основными функциями Агентства  по финансовому менеджменту являются эффективное управление единым казначейским счетом, открытом в Резервном Банке Австралии, и его ликвидностью в следующих формах:

размещение временно свободных  денежных средств в коммерческих банках;

вложение  временно свободных денежных средств  в  ценные бумаги.

Общим для всех трех моделей является то, что все они выделились из структур, отвечающих за кассовое исполнение бюджета, и то, что они  появились и стали интенсивно развиваться в последние годы в  Австралии – 1998 г., в ФРГ и во Франции – в 2001 г.¹

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Реализация казначейской  системы исполнения бюджета в республике Татарстан.

2.1. Бюджетный кодекс как основа  казначейской системы исполнения  бюджета.

Бюджетный  кодекс появился в тяжелые  для России времена, когда посредством  бюджета государству не по силам  стало выполнять взятые на себя  обязательства  по реализации экономических и социальных программ. Поэтому в БК достаточно обстоятельно сформулированы процедурные вопросы, но с большой неопределенностью  описаны статьи о том, какие негосударственные расходы  и в каких пропорциях намечается осуществлять на самом деле. С особой тщательностью раскрыт правовой режим  процесса исполнения  расходной части бюджета  любого уровня, особенно федерального. Четко показан механизм  финансового обеспечения  государственных расходов, законодательно  закреплены правила управления бюджетными ресурсами страны через органы казначейства. Адаптация бюджетной системы  России к новым экономическим условиям, при которых недофинансирование  расходов признается обычным явлением. На этом явлении построены все бюджетные правоотношения между бюджетодателями и бюджетополучателями.

Первостепенная роль в деле исполнения бюджета отводится органам казначейства.  Казначейское исполнение бюджетов признано единственно допустимым способом без  каких-либо условий, которые будут предшествовать массовому внедрению его в практику. На органы казначейства возлагаются повсеместно функции по управлению счетами бюджетов и бюджетными средствами, по осуществлению платежей  за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных  учреждений.                                                                                                         

 

                                                                                                 Таблица 2.1.1.

Функции органов федерального казначейства и формализованные документы.

Функции органов федерального казначейства.	Формализованные документы
Казначейское исполнение федерального бюджета по доходам
1. Перечисление и зачисление  доходов федерального бюджета   на единый  счет  федерального бюджета.		Платежные документы.
2. Распределение в соответствии  с утвержденным  федеральным бюджетом  федеральных регулирующих налогов		Платежные документы.
3. Возврат излишне уплаченных  сумм.		Платежные документы
4. Учет доходов и отчетность о доходах федерального бюджета в соответствии с бюджетной классификацией.		Главная книга казначейства, регистры учета.
Казначейское исполнение федерального бюджета по расходам.
1. Составление сводной бюджетной  росписи		Сводная бюджетная роспись.
2. Доведение бюджетных ассигнований  до распорядителей  и получателей  средств федерального бюджета.		Уведомление о бюджетных ассигнованиях
3.  Доведение  до распорядителей  и получателей  средств федерального  бюджета  лимитов  бюджетных  обязательств.		Лимиты бюджетных  обязательств, уведомления  о бюджетных обязательствах, свод лимитов.
4.  Подтверждение и исполнение  денежных обязательств федерального  бюджета.		Платежные документы, сметы,  лимиты.
5. Разрешение на осуществление   платежа.		Распоряжение.
6. Осуществление  платежей  с единого  счета федерального казначейства.		Платежные документы.
7. Учет операций  со средствами  федерального бюджета.		Главная книга, регистры  учета.
8. Отчетность об исполнении федерального  бюджета.		Оперативные, квартальные и годовые отчеты.

 

 Безусловное достоинство казначейских  технологий  исполнения бюджета  заключатся в упорядочении денежных  потоков, усилении целевой   определенности расходов, улучшение  государственного  за целевым  использованием средств. Вместе  с тем нововведение  значительно ущемило права бюджетополучателей, так как выработанные правила и стандарты исполнения  бюджетов не увязаны  с порядком их формирования. Прослеживается  явно  принудительное вовлечение учреждений в систему  централизованного казначейского обслуживания.

Региональные и местные уровни в систему казначейского исполнения бюджетов  включаются постепенно. На первом этапе устанавливаются лимиты  финансирования, и по принятым  бюджетным  заявкам казначейство напрямую перечисляет  бюджетные средства  на банковские счета бюджетополучателей, минуя промежуточное звено – главного распорядителя бюджетных средств, и решая при этом две задачи: сокращение сроков прохождения средств и усиление контроля  за целенаправленным  финансированием расходов. Бюджетная заявка – это документ, ежемесячно представляемый  получателем бюджетных средств или его вышестоящим органом в орган исполняющий бюджет. Объем средств, указанной в бюджетной заявке, должен соответствовать лимиту бюджетных обязательств для конкретного бюджетополучателя. Принятие ее к исполнению означает  подтверждение  права на получение бюджетного финансирования в заданном объеме.

Вторым этапом казначейской системы  исполнения бюджета можно назвать  ситуацию, при которой часть расходов главных распорядителей  бюджетных средств и подведомственным им бюджетным учреждениям  оплачивается казначейством напрямую поставщикам товаров и услуг.

Третий, завершающий этап, предполагает полный перевод оплаты расходов через  казначейскую систему, причем не только по бюджетным статьям, но и за счет собственных доходных источников  учреждений и организаций.

Серьезные вопросы возникают  с  исполнением бюджетов местных  органов  самоуправления. Совершенно очевидно, что дополнительному казначейскому  контролю подвергнуты в основном расходы учреждений социальной сферы, которые и при действующем порядке финансирования достаточно "прозрачны"

Последующие статьи раздела развивают  основную концептуальную установку  на казначейское исполнение бюджетов. Статья 217¹ не содержит принципиально новых понятий. В ней говорится о том, что после утверждения бюджета главные распорядители бюджетных средств составляют бюджетную роспись по всем подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств; указывается как функциональное, так и экономическое содержание расходов по всем предметным статьям, приводится поквартальное распределение средств. Четко указаны сроки, в течение которых осуществляются эти действия.

Бюджетная роспись представляется в орган исполнительной власти, ответственный  за составление бюджета. Утвержденная в установленном порядке сводная роспись направляется в орган, исполняющий бюджет, в соответствующий представительный и контрольный органы. При этом не указано что главные распорядители составляют роспись  на основе заданных параметров  поквартального финансирования, которые  не всегда учитывают  необходимость оплаты сезонных расходов. Само собой разумеющимся принимается условие своевременного утверждения бюджета. На схеме 2.1. 1.представлены основные этапы взаимодействия участников процесса финансирования бюджетных расходов учреждений (на примере  учреждений образования).

 Совершенно иной порядок  по сравнению с ранее действовавшим  зафиксирован в ст. 219², в которой приведен целый список условий, предшествующий  исполнению бюджета по расходам. Во-первых, указано, что бюджеты по расходам исполняются  в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета. Эта норма основывается на кассовом принципе  учета расходов. Если следовать только этому принципу, то можно   лишиться надежности  и жесткости всех процедур бюджетного контроля. Кассовое исполнение дает неправильное впечатление  о состоянии бюджета  и о стоимости предоставляемых  за счет бюджета услуг. Проще всего установить правило о необходимости приведения расходов в соответствие с бюджетными назначениями.

Таблица 2.1.2.

 Основные этапы взаимодействия  участников процесса  финансирования  бюджетных расходов учреждений  образования.

Бюджеты
Федеральный	Территориальные	Местные

Бюджетные росписи расходов в  разрезе образовательных учреждений

Органы, исполняющие бюджет (казначейство)

Лимитирование и принятие  бюджетных  обязательств

Фактическая оплата расходов и контроль за целевым  использованием средств

Главные распорядители бюджетных  средств

 

Образовательные учреждения

Программные мероприятия

Поставщики услуг, исполнители  работ

 

 

 

В ст. 219 также сформулированы  пять последовательно осуществляемых обязательных процедур санкционирования расходов:

составление  и утверждение бюджетной  росписи;

утверждение  и доведение уведомление  о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных  средств, а также утверждение  смет  доходов  и расходов  распорядителям бюджетных средств и бюджетным  учреждениям;

утверждение и доведение  уведомлений о лимитах  бюджетных обязательств  до распорядителей и получателей бюджетных средств;

принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;

подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств.

В соответствии со ст. 223¹ БК  лимит бюджетных обязательств  - объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый  для распорядителя и получателя бюджетных средств  органом, исполняющим бюджет, на период, не превышающий 3 месяца.

В настоящее время лимиты бюджетных  обязательств устанавливаются  ежемесячно исходя из бюджетных возможностей. Определение и утверждение лимитов, или кассовое планирование, представляет собой  процесс оцени  поступления доходных источников  и расходования  средств в течение  предшествующего бюджетного периода, В первую очередь учитывается  необходимость полного обеспечения расходов по "защищенным " бюджетным статьям. БК установлено, что лимиты  бюджетных обязательств  для распорядитлей  и получателей  бюджетных средств утверждается органом, исполняющим бюджет, на основе проектов распределения, составленных главными распорядителями бюджетных средств, и доводятся  до них не позднее чем за 5 дней до начала периода их действия.

 В пределах лимитов бюджетополучателей  имеют право принятия  денежных  обязательств по осуществлению расходов и платежей. Казначейству предоставлено право  в одностороннем порядке  уменьшать лимиты  в случае секвестирования бюджета, либо отсрочить  предоставление  лимитов  сроком на 3 месяца, но не более 10 процентов  квартальной суммы, в которой  производится отсрочка.

Статья 227¹ БК основана также на казначейских технологиях исполнения бюджета. В ней говорится о том, что расходование бюджетных средств осуществляется путем списания денежных средств с единого счета бюджета. Эта норма в течение длительного периода  так и останется в качестве заявленной  цели. Реальность подтверждает, что определенные  виды расходов, к примеру,  заработная плата  работников бюджетной сферы, трансферты, выплачиваются со счетов учреждений, а не с единого  счета бюджета.