Проблемы развития государственного пенсионного фонда РФ

Пик участия профессиональных союзов в пенсионном обеспечении наемных работников приходится на 1933-1937 гг., когда в результате принятия постановлений «Об объединении Народного комиссариата труда Союза ССР с Всесоюзным Центральным Советом Профессиональных Союзов» и «О порядке слияния Народного комиссариата труда Союза ССР с Всесоюзным Центральным Советом

Профессиональных Союзов»22 происходит объединение Наркомтруда с ВЦСПС, и все функции НКТ, в том числе в области пенсионного обеспечения передаются профсоюзным органам23. Отметим, что указанная передача функций рассматривается в это время как один из этапов постепенной передачи общественным организациям ряда государственных функций24.

В соответствии с постановлением от 23 июня 1933 г., «идя навстречу предложениям профсоюзных рабочих организаций и в целях лучшего выполнения возложенных на Народный комиссариат труда Союза ССР обязанностей», НКТ Союза ССР со всеми его местными органами, включая и органы социального страхования, сливается с аппаратом Всесоюзного центрального совета профессиональных союзов, с возложением на ВЦСПС выполнение обязанностей Народного комиссариата труда и его органов.

Осенью 1933 года страховые кассы ликвидируются, а назначение пенсий возлагается на отраслевые профессиональные союзы. При этом право на пенсию устанавливается фабзавместкомом, который направляет соответствующие материалы со своим заключением в обком или ЦК профессионального союза, на заседаниях президиума которых выносится решение о назначении пенсии

В развитие Постановления от 23 июня 1933 г. издается упомянутое выше Постановление «О порядке слияния Народного комиссариата труда Союза ССР с Всесоюзным Центральным Советом Профессиональных Союзов», в соответствии с которым Всесоюзному центральному совету и центральным комитетам профессиональных союзов передаются как все средства социального страхования, так и кадры органов социального страхования (п. 1 указанного Постановления). Практическое руководство социальным страхованием сосредотачивается в центральных комитетах профессиональных союзов и их республиканских, краевых и областных органах. Для этой цели в центральных   комитетах   профессиональных союзов, их республиканских, краевых и областных отделах создаются отраслевые кассы социального страхования, а на предприятиях и в учреждениях - выплатные пункты фабрично-заводских и местных комитетов по социальному страхованию.

В этот период особое внимание в области пенсионного обеспечения профессиональные союзы уделяют использованию социального страхования для улучшения материального положения рабочих, подъема производительности труда, укрепления трудовой дисциплины. При этом за профсоюзными органами сохраняются все права, льготы и преимущества, которыми ранее (до слияния) пользовались органы социального страхования.

Принятие Конституции 1936 года повлекло существенные изменения в пенсионном законодательстве - функции управления социальным обеспечением (в том числе пенсионным) были возвращены органам исполнительной власти, народным комиссариатам (комиссарам) социального обеспечения союзных (автономных) республик (см., например, ст. 47 и 69 Конституции РСФСР 1937 г.), а начиная с уровня краев (областей), отделам социального обеспечения исполкомов соответствующих Советов депутатов трудящихся (ст. 92, 96, 99 Конституции РСФСР 1937 г.). Однако и дальнейшее развитие законодательства о пенсионном обеспечении наемных работников вплоть до начала 90-х годов осуществляется с учетом принципа представительства, участия представителей застрахованных наемных работников в органах управления системой обязательного пенсионного страхования, при активном участии профессиональных союзов.

С 1 мая 1937 г. функции назначения всех пенсий по социальному страхованию, а также их выплаты неработающим пенсионерам передаются из совпрофов органам социального обеспечения25, причем пенсии назначаются при участии профессиональных союзов, которые осуществляют контроль за своевременной выплатой пенсий органами социального обеспечения. Создающиеся при отделах социального обеспечения комиссии, осуществляющие назначение пенсий и установление трудового стажа, включают в свой состав представителя профсоюзной организации.

В соответствии с решениями VI Пленума ВЦСПС (апрель-май 1937 г.) при фабзавместкомах создаются советы социального страхования, на которые возлагаются отдельные функции в области пенсионного обеспечения26.

После окончания Великой Отечественной войны в соответствии со ст. 5 Закона СССР «О государственных пенсиях» от 14 июля 1956 г. назначение пенсий переходит к Комиссиям по назначению пенсий, образуемым исполнительными комитетами районных (городских) Советов народных депутатов.

Следует отметить, что все разъяснения Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы, касающимся применения Закона о государственных пенсиях, Положения о порядке назначения и выплаты государственных пенсий и списков профессий, работа в которых дает право на пенсию на льготных условиях и в льготных размерах, должны предварительно рассматриваться ВЦСПС,

Таким образом, на всех этапах реализация функций по организации и управлению пенсионным обеспечением (начиная со страховых товариществ, органов Наркомтруда и Наркомсобеса, передачи данных функций профессиональным союзам и к последующей обратной передачи функций по назначению пенсий и выплате пенсий неработающим пенсионерам в органы Наркомсобеса) профессиональные союзы принимают самое активное участие в управлении системой пенсионного обеспечения.

Произошедшая в начале 1990-х годов реставрация капитализма в России, базировавшаяся на принципах фундаментального либерализма, привела к активизации попыток ревизии трудового права и права социального обеспечения на основе отказа от принципов нетоварности труда и представительства, что явилось, в частности, одной из причин институционального системного кризиса пенсионной системы России. Однако становление нового общественного сознания в конце XX -начале XXI века и реакция трудящихся и профессиональных союзов на политику государства заставляет последнее маневрировать, искать пути достижения компромисса и согласия в обществе. К сожалению, в ряде случаев государство пытается решить проблему пенсионного обеспечения работников и их семей, эклектически заимствуя отдельные элементы, во многом сходные с существовавшими в СССР. Но принципиальные отличия старой и новой России в социально-экономическом плане многократно усиливают недостатки советской системы пенсионного обеспечения и, в то же время, не дают возможности использовать ее естественные преимущества.

Поэтому одним из направлений преодоления кризиса в трудовых и социально-обеспечительных пенсионных отношениях является твердое отстаивание профессиональными союзами указанных принципов. Для обязательного пенсионного страхования это выражается, с одной стороны, в том, что труд в условиях, когда величина страхового тарифа не обеспечивает наемному работнику и его семье достойное существование в случае утраты заработка, должен считаться принудительным трудом со всеми вытекающими из этого факта последствиями, в том числе и правового характера2. С другой стороны, без непосредственного подлинного участия представителей наемных работников (в первую очередь в лице профессиональных союзов) в управлении обязательным пенсионным страхованием трудно ожидать от современного российского государства кардинальных шагов в решении проблемы пенсионного обеспечения наемных работников.

 

1.2.Роль и функции пенсионного фонда в социально-экономической системе Российской Федерации

 

Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР) - один из наиболее значимых социальных институтов страны. Это крупнейшая федеральная система оказания государственных услуг в области социального обеспечения в России.

ПФР был образован 22 декабря 1990 года Постановлением Верховного Совета РСФСР №442-1 «Об организации Пенсионного фонда РСФСР» для государственного управления финансами пенсионного обеспечения, которые было необходимо выделить в самостоятельный внебюджетный фонд. С созданием Пенсионного фонда в России появился принципиально новый механизм финансирования и выплаты пенсий и пособий. Средства для финансирования выплаты пенсий стали формироваться за счет поступления обязательных страховых взносов работодателей и граждан.

В структуре Пенсионного фонда - 8 Управлений в Федеральных округах Российской Федерации, 81 Отделение Пенсионного фонда в субъектах РФ, а также ОПФР в г. Байконур (Казахстан), а также почти 2 500 территориальных управлений во всех регионах страны. В системе ПФР трудится более 133 000 специалистов.

Пенсионный фонд осуществляет ряд социально значимых функций, в т.ч.:

• учет страховых средств, поступающих по обязательному пенсионному страхованию;
• назначение и выплата пенсий. Среди них трудовые пенсии (по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца), пенсии по государственному пенсионному обеспечению, пенсии военнослужащих и их семей, социальные пенсии, пенсии госслужащих. За счет средств Фонда получают пенсии 36,5 млн. российских пенсионеров;
• назначение и реализация социальных выплат отдельным категориям граждан: ветеранам, инвалидам, инвалидам вследствие военной травмы, Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации и др.
• персонифицированный учет участников системы обязательного пенсионного страхования. В системе учитываются страховые пенсионные платежи почти 63 млн. россиян;
• взаимодействие с работодателями - плательщиками страховых пенсионных взносов. Информация о гражданах, застрахованных в пенсионной системе, поступает от 6,2 млн. юридических лиц;
• выдача сертификатов на получение материнского (семейного) капитала;
• управление средствами пенсионной системы, в т.ч. накопительной частью трудовой пенсии, которое осуществляется через государственную управляющую компанию (Внешэкономбанк) и частные управляющие компании;
• реализация Программы государственного софинансирования пенсии.

Таким образом, Пенсионный фонд Российской Федерации - один из крупнейших и наиболее значимых социальных институтов в стране. Создание Пенсионного фонда стало вехой в решении одной из важнейших задач по реформированию социальной сферы - перехода от государственного пенсионного обеспечения к обязательному пенсионному страхованию.

Пенсионная система России является составной частью государственного социального обеспечения. Основные принципы пенсионного обеспечения в нашей стране - всеобщность, обязательность, гарантированность, независимость от форм собственности, соответствуют международной практике.

Рассмотрим структуру пенсионного фонда РФ. ПФР и подчиненные ему органы составляют единую централизованную многоуровневую систему, управляющую средствами обязательного пенсионного страхования в России:

1) федеральный уровень  - ПФР (правление, исполнительная дирекция);

2) федеральные округа  Российской Федерации - управления ПФР в федеральных округах (структурные подразделения ПФР);

3) уровень субъектов Российской  Федерации - территориальные отделения ПФР (в соответствующих регионах);

4) местный - городской (районный) уровень - управления (отделения) ПФР в городах (районах).

Нижестоящие органы подотчетны вышестоящим органам: 

 
Рис. 1. Структура Пенсионного фонда27

 

На федеральном уровне управление пенсионной системой обеспечивается правлением ПФР и его исполнительным органом - исполнительной дирекцией. В субъектах Российской Федерации действуют региональные отделения ПФР, являющиеся юридически самостоятельными для выполнения возложенных на них функций по назначению и выплате пенсий. Местный уровень пенсионной системы составляют пенсионные управления (отделения, отделы), расположенные в районах и городах. Они в основном выполняют функции по назначению и выплате пенсий. 28

В целом для ПФР как страховщика характерна централизация управленческих функций на федеральном уровне, начиная с выполнения основных функций в области пенсионного обеспечения и кончая контролем за расходами на содержание аппарата пенсионного фонда.

ПФР и его нижестоящие органы не являются органами исполнительной власти. Такие фонды должны строиться на принципах обязательного социального страхования, в том числе закрепленных в Законе об основах обязательного социального страхования29. Исходя из этих принципов, обязательное пенсионное страхование, а соответственно и средства ПФР, не являются государственными. Они должны рассматриваться как собственность самих застрахованных граждан по этой системе страхования и лиц (физических и юридических), уплачивающих страховые взносы в ПФР. Все средства, уплачиваемые в виде страховых пенсионных взносов, должны распределяться между пенсионерами с учетом их трудового вклада. (Под ним обычно понимают продолжительность трудовой деятельности, т.е. длительность уплаты страховых взносов, и уровень оплаты труда, с которой взимались такие взносы.) В этом и проявляется главная черта обязательного пенсионного страхования - ее коллективный солидарно-распределительный характер, что определяет саму сущность и смысл такого страхования.

В России в настоящее время такой солидарно-распределительной системы обязательного пенсионного страхования в чистом виде нет. С принятием в декабре 2001 г. новых пенсионных законов изменилась сама сущность существовавшей до этого системы обязательного пенсионного страхования. В структуру трудовой (страховой) пенсии наряду с ее базовой и страховой частями принудительно (в обязательном порядке) введена накопительная часть. (Во многих зарубежных странах существует подобная накопительная пенсия. Она обычно функционирует вне системы обязательного пенсионного страхования. Граждане добровольно избирают варианты пенсионных накоплений, но только в порядке негосударственного пенсионного страхования.) В настоящее время в России вместо солидарно-распределительной страховой пенсионной системы функционирует индивидуально-накопительная пенсионная система, которая сохраняет отдельные распределительные черты. ПФР и его нижестоящие органы не должны быть органами государственной власти. (В настоящее время они именуются государственными учреждениями.)