Проблемы развития государственного пенсионного фонда РФ

Нормативные акты, принятые для осуществления закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд, способствовали повышению эффективности и прозрачности расходования бюджетных средств.

Все эти вопросы существенно важны для пенсионной системы, но остается ряд задач, которые до сих пор не решены:

- главные распорядители бюджетных средств недостаточно самостоятельны при формировании и исполнении бюджетов, в результате чего возникает проблема перераспределения бюджетных средств, особенно тех, которые остаются на конец финансового года;

- недостаточно эффективно осуществляется финансовый контроль за полнотой и правильностью расходования бюджетных средств. Финансовый контроль в малой степени затрагивает вопросы эффективности использования бюджетных средств и качества финансового менеджмента, а его результаты практически не используются при формировании бюджетов и принятии управленческих решений;

- не достигнута стабильность расходования средств федерального бюджета. В связи с этим значительная часть расходов осуществляется во второй половине года, следовательно, времени на использование средств остается мало, поэтому появляются стимулы израсходовать средства любой ценой, в обход установленных законодательством РФ норм;

- не разработаны и не введены в действие критерии оценки эффективности работы сотрудников налоговых органов в зависимости от правильности исчисления и уплаты налогов. В настоящее время требуется дальнейшая модернизация налоговой системы, в том числе системы администрирования, в целях создания комфортных налоговых условий для перехода отечественной экономики на инновационный путь развития;

-не обеспечен достаточный контроль за эффективным расходованием бюджетных средств, что становится особенно важным в связи с ростом количества бюджетных учреждений и работников бюджетной сферы в расчете на душу населения.

В связи с вышеперечисленными проблемами были определены основные принципы бюджетной стратегии на 2008 - 2010 гг. и дальнейшую перспективу.

Поставленные задачи условно были разделены на несколько уровней. Нами представлены некоторые из них, наиболее важные для обеспечения эффективной работы Пенсионного фонда РФ:

1. Обеспечение исполнения  расходных обязательств. Необходим  четкий и прозрачный механизм  оценки финансовых возможностей  для принятия новых обязательств, определения их объема и состава, оценки ожидаемой эффективности  и анализа альтернативных решений. Новые бюджетные программы и  законодательные инициативы могут  приниматься только при наличии  твердой уверенности в возможности  их финансового обеспечения.

2. Проведение анализа эффективности всех расходов бюджетов. В процессе разработки отдельных мероприятий и комплексных программ уже необходимо четко определять конечные цели и предусматривать процедуры оценки последствий этих действий. Необходимо разработать и внедрить в органы государственного финансового контроля современные методы оценки эффективности бюджетных расходов с точки зрения конечных целей социально-экономической политики, обязательное соизмерение с этими целями достигнутых результатов.

3. Переход на современные принципы осуществления государственных капитальных вложений. Все взаимоотношения между государственным заказчиком и подрядчиком должны регулироваться контрактом, в котором должны быть четко зафиксированы все обязательства подрядчика и государства, сметные расчеты должны быть составной частью конкурсной документации.

4. Применение механизмов, стимулирующих бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых ими услуг и повышению эффективности бюджетных расходов, расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств по определению форм финансового обеспечения оказания государственных услуг. Необходимо внедрение системы финансирования, ориентированной на конечные результаты деятельности учреждения.

5. Повышение качества финансового менеджмента в бюджетном секторе. Необходимо создание системы, предусматривающей ответственность бюджетных учреждений за результативность бюджетных расходов и повышение качества предоставляемых государственных услуг. Вместе с тем усиление контроля за целевым использованием бюджетных средств, состоянием и использованием государственного имущества, направленного не только на выявление, но и предотвращение нарушений. В результате этого в государственном секторе может быть создана эффективная система аудита результативности бюджетных расходов.

6. Определение стратегии реализации пенсионной реформы, решение проблемы несбалансированности Пенсионного фонда РФ. Необходимо сформировать долгосрочные расчеты сбалансированности пенсионной системы, стимулировать добровольные пенсионные накопления граждан. В среднесрочной перспективе необходимо решить задачу доведения размеров социальных пенсий до уровня не ниже прожиточного минимума пенсионера.

Для решения ряда существенных проблем управления общественными финансами усиливается роль государственного и внутреннего финансового контроля за эффективностью и целесообразностью расходования бюджетных средств Пенсионным фондом РФ.

В настоящее время аудит эффективности является одним из основных видов контроля за исполнением государственного бюджета, осуществляемого высшими органами финансового контроля зарубежных стран. Как подчеркивается в ст. 4 «Лимской декларации руководящих принципов контроля», принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г., он «направлен на проверку того, насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства. Такой контроль включает не только специфические аспекты управления, но и всю управленческую деятельность, в том числе организационную и административную системы».

Как известно, Бюджетный кодекс Российской Федерации, определяя эффективность и экономность использования бюджетных средств одним из принципов бюджетной системы, устанавливает обязанность получателей бюджетных средств эффективно их использовать в соответствии с целевым назначением. Однако существовавшая организация бюджетного процесса до недавних пор фактически не имела механизмов реализации ни данного принципа, ни указанной обязанности.

Причина заключается в том, что действовавшая система формирования и исполнения федерального бюджета, учета и отчетности не была ориентирована на повышение эффективности государственных расходов. Она носила затратный характер и не имела количественно измеримых, социально значимых заданных результатов расходования государственных средств, на достижение которых должна быть направлена деятельность их получателей.

Такая организация бюджетного процесса существенно ограничивала возможности повышения эффективности государственных расходов и использования соответствующей системы ее измерения и оценок. Отсюда органы исполнительной власти не имели достаточных стимулов и заинтересованности в эффективном использовании бюджетных средств, а также возможности должным образом осуществлять проверки эффективности их использования.

В 2003 г. Правительством Российской Федерации была проделана работа по подготовке концепции перехода к бюджетированию, ориентированному на результат. Цель данного подхода заключалась в построении системы бюджетного учета по принципу соотнесения планируемых расходов с приоритетными направлениями государственной политики, нацеленному на перенос акцента с контроля за затратами на достижение поставленных экономических и социальных целей.

Суть данного подхода к осуществлению бюджетного процесса очевидна: переход от «управления бюджетными расходами» к «управлению бюджетными результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в соподчинении с четкими среднесрочными ориентирами. Согласно этому подходу бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования должны иметь четкую привязку к функциям органов государственной власти и управления. При их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. В Концепции предусматривается утверждение долгосрочных переходящих лимитов (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений, использование которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводятся мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

Ведение бухгалтерского учета Пенсионным фондом РФ, учет пенсионных накоплений в специальных частях индивидуальных лицевых счетов застрахованных лиц, а также бухгалтерская (финансовая) отчетность Пенсионного фонда РФ подлежат ежегодной проверке Счетной палатой Российской Федерации. Основные нарушения, выявленные Счетной палатой при проверках Пенсионного фонда и его отделений в разные периоды, систематизированы нами в таблице 4.

Таблица 4

Основные нарушения, выявленные при проверках Пенсионного фонда РФ и его отделений36

Для выявления и предотвращения указанных нарушений в пенсионной системе необходимо функционирование в достаточно слаженной степени органов государственного финансового контроля. Государственный финансовый контроль - это установленная соответствующими нормативными актами деятельность органов государственной власти и управления всех уровней (должностных лиц).

Эффективность государственного финансового контроля является одним из важных факторов финансово-экономического и социально-политического благополучия нации в целом и пенсионеров в частности. От того, насколько качественной будет информация, предоставляемая системой государственного финансового контроля, во многом зависит обоснованность решений в области пенсионного страхования и обеспечения. Качественная информация, в первую очередь, о законности, целесообразности и эффективности финансово-хозяйственных операций в бюджетных учреждениях, в том числе и в Пенсионном фонде, является важным фактором принятия верных управленческих решений.

В настоящее время в России система организации государственного финансового контроля организована не на должном уровне, поэтому необходимо принятие ряда мер для его эффективного функционирования.

В России реформа пенсионной системы была начата в 2002 г. Ее основой стала специально разработанная для этого Программа пенсионной реформы, одобренная Национальным советом при Президенте России по пенсионной реформе. Ее целью было заявлено повышение уровня пенсионного обеспечения граждан на основе обеспечения финансовой устойчивости пенсионной системы. Однако в уже модернизированной пенсионной системе сохраняются серьезные проблемы, отрицательно влияющие на ее развитие.

Первая проблема связана с тем, что в целом сохраняется патерналистский принцип формирования Пенсионного фонда. Пенсия носит явно уравнительный характер и мало зависит от трудового вклада работника. В структуре трудовой пенсии растет доля ее базовой части, не связанная с размером заработной платы. Не создан механизм, побуждающий работодателя и работника к формированию пенсионных накоплений.

Фактически пенсия представляет собой социальное пособие, размер которого зависит от возраста получателя (моложе или старше 80 лет), состояния его здоровья (наличие и тяжесть инвалидности) или количества иждивенцев на содержании. Единственным звеном, связывающим базовую часть пенсии с обязательным пенсионным страхованием, является требование по продолжительности страхового стажа, дающего право на назначение трудовой пенсии. Однако, по данным Росстата, за пять лет стажа лишь 4% работающих в Российской Федерации смогут сформировать себе базовую часть пенсии, равную хотя бы половине от установленной законодательством. Среднестатистический же работник за указанный период не может обеспечить и менее десятой доли базовой части, а абсолютному большинству трудоспособного населения недоступно даже это. Таким образом, стажевое ограничение применительно к базовой части пенсии носит исключительно номинальный характер и не наполнено реальным практическим смыслом.