Роль казначейства в исполнении бюджета страны и ее основные принципы

На первом этапе создания казначейской системы в регионах, где имелись расчетно-кассовые центры Национального банка, были сформированы территориальные управления казначейства. Они отслеживали поступление  бюджетных средств, и зачисляли  их на счета государственных учреждений. Территориальные управления являлись юридическими лицами, имели самостоятельные  сметы расходов, текущие счета  в учреждениях Национального  банка РК.

В 1995 году Казначейством была разработана новая бюджетная  классификация доходов и расходов бюджетов Республики Казахстан, соответствующая  международной практике. Параллельно  прорабатывалась функциональная часть  казначейской системы.

В том же году Указом Президента Республики Казахстан расчетно-кассовые центры Национального Банка были переданы в ведение Казначейства, на базе которых  был создан Бюджетный банк. Это банк, образованный на переходный период, с тем, чтобы его подразделения и областные управления казначейства работали в тесном сотрудничестве, осваивая новую технологию обработки платежей бюджетных организаций.

Самый трудный вопрос, который  был решен и осуществлен Казначейством  – это открытие в июне 1996 года Единого Казначейского Счета  в Национальном Банке. На нем аккумулировались денежные средства из республиканского и местных бюджетов. Казначейством  был разработан механизм проведения платежей по ЕКС, создано программное  обеспечение. Ежедневно полученная информация по ЕКС обрабатывается и  передается руководству и Правительству Республики Казахстан. Таким образом, каждый день отслеживается состояние бюджета: доходы, расходы, остаток денежных средств по областям и в республике в целом.

В январе 1998 года Бюджетный  банк был ликвидирован, а функции  кассового исполнения бюджета перешли  в территориальные органы казначейства.

В целях реализации Указа  Президента Республики Казахстан от 29 сентября 2004 года № 1449 «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления Республики Казахстан» постановлением Правительства Республики Казахстан от 29 октября 2004 года № 1129 утверждено Положение о Комитете казначейства Министерства финансов Республики Казахстан, в соответствии с которым Комитету казначейства переданы отдельные функции центрального аппарата Министерства финансов по формированию и уточнению сводного финансового плана финансирования  республиканского бюджета на текущий финансовый год; выдаче, обслуживанию и возврату бюджетных кредитов и средств, отвлеченных из республиканского бюджета; обеспечению учета правительственных и гарантированных государством долговых обязательств и требований, операций по снятию средств со счетов правительственных внешних займов; учету и хранению драгоценных металлов и драгоценных камней, поступивших в собственность государства по отдельным основаниям, контрольно – надзорные функции по обеспечению мониторинга по освоению бюджетных средств и учета расходов государственных учреждений; управлению правительственным и гарантированным государством долгом, за соблюдением требований по задолженности республиканскому бюджету.

В очередном послании Президента Республики Казахстан – Н.А.Назарбаева народу Казахстана «Стратегия «Казахстан - 2050»: новый политический курс состоявшегося  государства» от 14 декабря 2012 года был  сделан акцент на бюджетную политику. В Послании отмечено, что «мы должны вооружиться новым принципом бюджетной политики – тратить только в пределах своих возможностей и сократить  дефицит до максимально возможного минимума. Необходимо наращивать резервы на черный день, обеспечив их сохранность в долгосрочной перспективе; отношение к бюджетно-финансовому процессу должно стать таким же бережным и продуманным, как к частным вложениям. Иными словами, ни один бюджетный тенге не должен быть потрачен впустую. Бюджет государства должен быть сфокусирован на продуктивных с точки зрения долгосрочной перспективы общенациональных проектах, таких как, например, диверсификация экономики и развитие инфраструктуры.        

 Необходимо  жестко отбирать объекты для  инвестиций на предмет их целесообразности  и отдачи. Важно помнить, что  даже самые современные объекты  становятся бременем для бюджета,  если требуют расходов на поддержание,  но не приносят доходов и  не решают проблем граждан страны»[1].

Следовательно, при помощи Казначейского механизма исполнения доходов и расходов республиканс-кого бюджета предполагается достижение эффективного использо-вания бюджетного фонда страны. В обеспечении доходной базы республиканского бюджета огромную роль играет усовершенствованный Казначейский контроль за полным и своевременным поступлением платежей в бюджет.

В узком смысле «Казначейство» является государственным органом управления, осуществляющим специальные функции по исполнению Рес-публиканского бюджета и расчетно-кассовому его обслуживанию.

В широком смысле «Казначейство» приобретает  статус экономического понятия, необходимого в условиях рыночных преобразований и выражающего отношение государства  к бюджетным учреждениям в процессе управления государственными финансовыми ресурсами.

Одной из стадий бюджетного процесса является исполнение бюджета. Несмотря на широкое  применение этого термина в экономической литературе и практике хозяйствования, вопросам содержания данного понятия уделяется недостаточное внимание. Поэтому, прежде чем приступить к рассмотрению сущности казначейского исполнения бюджета, целесообразно определить, что понимается под термином «исполнение бюджета». Схематично основы исполнения бюджета в РК показаны на схеме 1.

Бюджетный кодекс РК разделяет процесс исполнения бюджета на два направления: по доходам и по расходам. Исполнение бюджетов по доходам предусматривает:

• перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;
• распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов;
• возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;
• учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах соответствующего бюджета.

Бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных  средств на едином счете бюджета  с соблюдением обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования.

Схема 1. Основы исполнения бюджета в Республике Казахстан

Бюджет  является одной из основополагающих финансово-правовых категорий. В настоящее  время отсутствуют единые подходы к определению понятия «бюджет». Разные авторы по-своему выделяют характерные черты и функции бюджета. Сложность определения сущности бюджета связана с тем, что данный термин используется для обозначения различных по своей природе явлений.

Можно выделить два основных значения бюджета. Первое – как фонд. В этом случае бюджетом является совокупность денежных отношений  по поводу образования и использования  бюджетных средств. Второе – как  финансовый план. Здесь бюджет представляет собой юридически оформленный документ, в котором в количественном выражении отражаются показатели получения государством денежных ресурсов, а также направления и размеры их использования.

Когда рассмотрена  сущность бюджета, можно перейти  к рассмотрению словосочетания «исполнение бюджета». Отмечу, что по Далю одним из значений глагола «исполнять является приводить в действие». Таким образом, исполнение бюджета – это не что иное, как реализация финансового плана государства на практике. Приведем несколько определений понятия «исполнение бюджета», предлагаемых разными авторами.

По мнению Акперова И.Г., исполнение бюджета – это «…процесс, который обеспечивает полное и своевременное поступление доходов в целом и по каждому источнику, а также финансирование организаций и учреждений в пределах утвержденных по бюджету сумм в течении финансового года». [12, с. 27] Седова М.Л. говорит, «что исполнение бюджета – центральная стадия бюджетного процесса, на которой происходит реальное формирование и использование финансовых ресурсов соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления в форме бюджетного фонда…». [35, с. 7]

Годин А.М., Подпорина И.В. дают следующее определение данного понятия: «Исполнение бюджетов начинается после их утверждения в установленном порядке… Бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением процедур санкционирования и финансирования». [17, с. 143-148]

Наиболее  точным будет следующее определение: исполнение бюджета – это совокупность финансово-денежных отношений при  формировании доходов и осуществлении  расходов средств государственного фонда в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых на текущий финансовый год  в соответствии с финансовым планом государства.

Как известно, в мире существует несколько систем исполнения бюджета. В России в настоящее  время используется казначейская система  исполнения бюджета. В современной  научной литературе встречаются  различные трактовки данного  понятия. Так, Иванова Н.Г. и Маковник Т.Д. дают следующее определение понятия «казначейская система исполнения бюджета»: «…при казначейской системе, обязательства бюджетополучателей по принятию к исполнению и последующему непосредственному осуществлению платежей за предоставленные товары, выполненные работы и оказанные услуги от имени и по поручению их берет на себя и осуществляет казначейство, обеспечивая при этом целевое использование бюджетных средств». [20, с. 29] Данное определение является неточным, поскольку не в полной мере раскрывает сущность казначейского исполнения бюджета, которое не только «осуществляет платежи за предоставленные товары, выполненные работы и оказанные услуги…», то есть ограничено рамками расходных операций, а также осуществляет управление доходами бюджета, осуществляет контроль за бюджетными потоками и др.

По этому  вопросу более близко мнение Прокофьева С.Е., который понятие «казначейское исполнение бюджета» рассматривает как «…организационно-финансовую категорию управления государственными финансами и бюджетным процессом, как способ организации государственной казны, кассового исполнения бюджета по расходам и доходам и осуществления бюджетно-финансового контроля». [31, с. 11–12]

Нестеренко Т.Г. говорит, что «казначейское исполнение – это такое исполнение бюджета, при котором все участники бюджетного процесса открывают свои номинальные счета (или лицевые счета) на едином счете органа, организующего исполнение соответствующего бюджета…». Именно на этом счете ведутся учетные регистры участников бюджетного процесса (лицевые счета) и Главной книги, в которой последовательно отражаются бухгалтерские записи обо всех экономических событиях, связанных с исполнением бюджета». [28, с. 3]

Как видно, в научной литературе отсутствует  достаточно полное научное определение  содержания понятия «казначейское исполнение бюджета». Наиболее точное и полное следующее определение: Казначейское исполнение бюджета – это регламентированный государством процесс формирования и расходования средств государственной казны, в том числе бюджетных фондов, в рамках проводимых бюджетных, налоговых, денежно-кредитных, социальных и политических реформ, в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых на текущий финансовый год, а также контроль за своевременным доведением и целевым использованием бюджетных средств, их учет, мониторинг и управление ими.

Действующее законодательство не дает определения  понятий «исполнение бюджета», «казначейское исполнение бюджета», «кассовое исполнение бюджета». Отсутствие законодательно закрепленных однозначно понимаемых значений этих терминов создает определенные трудности в практической работе.

По нашему мнению, исполнение бюджета — это совокупность финансово-денежных отношений при формировании доходов и осуществлении расходов средств государственного фонда в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых на текущий финансовый год в соответствии с финансовым планом государства. 
Казначейское исполнение бюджета — это регламентированный государством процесс формирования и расходования средств государственной казны, в том числе бюджетных фондов, в рамках проводимых бюджетных, налоговых, денежно-кредитных, социальных и политических реформ, в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых на текущий финансовый год, а также контроль за своевременным доведением и целевым использованием бюджетных средств, их учет, мониторинг и управление ими. 
 Сущность казначейского исполнения бюджетов раскрывается, в следующем: 
a) функционирование единого счета соответствующего бюджета;