Роль казначейства в исполнении бюджета страны и ее основные принципы

Статьей 8 Конституции РК установлены правовые основы единого рынка. Одновременно в названной норме перечислены звенья финансово-экономического механизма, основным элементом которого является финансовое регулирование, отнесенное п. «ж» ст. 71 Конституции РК к предметам исключительного ведения Республики Казахстан. В целях финансового регулирования был принят Бюджетный кодекс РК, согласно ст. 7 которого в области регулирования бюджетных отношений к ведению органов государственной власти РК относится, в числе прочих определение основ исполнения бюджетов всех уровней. Сущность ст. 7 Бюджетного кодекса заключается в наделении РК правом определения основ составления, рассмотрения и исполнения бюджета, что соответствует природе государства. Правовое регулирование исполнения бюджетов всех территориальных уровней по принципу основ означает, что центр устанавливает общие требования (принципы) к процессу исполнения бюджетов, детализация которых осуществляется нормативными правовыми актами РК.

Процесс казначейского исполнения бюджета  обеспечивает реализацию права каждого  субъекта РК иметь собственный бюджет. Необходимо отметить, что регионы имели право обслуживать бюджетные счета через региональные казначейства. С введением в действие ст. 215.1 Бюджетного кодекса РК кассовое обслуживание всех региональных бюджетов осуществляется Комитетом Казначейства РК, что соответствует конституционным принципам равенства субъектов. [1]

Ранее действовавшее  бюджетное законодательство не содержало  детальной регламентации полномочий Комитета Казначейства РК по кассовому обслуживанию счетов бюджетов, равно как не давало понятия кассового обслуживания, что значительно затрудняло выявление соотношения и взаимосвязи полномочий Комитетом Казначейства РК с бюджетно-правовым статусом местных органов. Подобный пробел был восполнен дополнением Бюджетного кодекса РК ст. 6, ст. 167.1 и 215.1.

Примечательно, что Бюджетный кодекс дополнен ст. 166.1 – «Бюджетные полномочия Комитетом Казначейства РК», а также нормой, устанавливающей ответственность Комитета Казначейства РК за правильное и своевременное кассовое обслуживание бюджетных счетов (п. 3 ст. 167 БК РК).

Тем самым, полномочия Комитета Казначейства РК по кассовому обслуживанию счетов бюджетов всех уровней установлены законодательством в рамках его компетенции, нормативно определены и ограничены Бюджетным кодексом РК и принятыми в соответствии с ним подзаконными нормативными правовыми актами. Установлены также меры ответственности Комитета Казначейства РК за нарушения порядка кассового обслуживания бюджетов.

Наличие в Бюджетном кодексе правила  об исполнении бюджетов всех уровней  органами Комитета Казначейства РК обусловлено стремлением законодателя реализовать принцип единства бюджетной системы, закрепленного ст. 29 Бюджетного кодекса РК и означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РК, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней, ведения бухгалтерского учета средств республиканского и местных бюджетов. [1]

Реализация  принципа единства бюджетной системы предполагает установление на уровне законодательства единых правовых и учетных стандартов кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней.

Принцип единства бюджетной системы, в том числе, и как необходимость создания единой организационно-правовой системы, обслуживающей счета бюджетов всех уровней: Национальный банк РК в совокупности с Комитета Казначейства РК (п. 2 ст. 155, п.п. 2 и 3 ст. 156, ст. 215, 215.1). [1]

Избранная модель кассового обслуживания бюджетов может быть объяснена и тем, что  бюджетные средства, находящиеся  на обслуживании в органах Комитета Казначейства РК, оказываются наиболее защищенными от финансовых рисков.

Например, произошедший у наших соседей, то есть в Российской Федерации в 1998 г. финансовый кризис наглядно показал, что банкротство одной кредитной организации неминуемо повлекло за собой несостоятельность других. В результате возник хорошо известный финансовому риску «эффект домино», при котором многие субъекты Федерации фактически потеряли свои бюджеты (как по причине банкротства кредитной организации, в которой обслуживался бюджет, так и в результате возникшей из-за банковского кризиса гиперинфляции). В сложившейся ситуации федеральный бюджет был вынужден компенсировать минимально необходимые расходы.

Таким образом, создание правового механизма, обеспечивающего повышение надежности всей бюджетной системы, особенно в части обслуживания публичных финансовых средств, должно стать одной из главных задач нашего законодательства.

В бюджетно-правовом статусе публичных образований  следует отграничить материальные права (сбор доходов, распределение  и осуществление расходов) от процедурно-процессуальных (кассовое обслуживание счетов бюджетов). Согласно гл. 24 и 25 Бюджетного кодекса РК казначейское исполнение бюджета является составной частью исполнения бюджета.

Процесс казначейского исполнения бюджета  состоит из следующих стадий: регистрация  бюджетных поступлений; доведение  бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей бюджетных средств; установление и доведение лимитов бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств; подтверждение органом, исполняющим бюджет, денежных обязательств; распределение доходов между бюджетами различных уровней; расходование бюджетных средств.

Утвержденный  приказом Комитета Казначейства РК от 22.03.05 г. №1н «Порядок кассового обслуживания исполнения бюджета территориальными органами Комитета Казначейства РК» устанавливает, что при кассовом обслуживании исполнения республиканского и местных бюджетов учет операций со средствами бюджетов осуществляется на счетах, открытых органам Комитета Казначейства РК отдельно для каждого бюджетополучателя». [8]

Таким образом, отсутствуют основания для «смешивания» денежных средств бюджетов различных уровней.

Выявление конституционных основ положений  ст. 215.1 Бюджетного кодекса необходимо осуществлять в системной взаимосвязи со ст. 215.1 Бюджетного кодекса РК, согласно которой Комитет Казначейства РК являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. Аналогичное соотношение компетенции Комитета Казначейства РК и собственников бюджетных средств закреплено в таких правовых актах, как «Положение о Комитете Казначейства Министерства финансов РК» от 24.04.2008 г., № 199 (с изменениями и дополнениями в соответствии с приказом №24 от 08.06.2010 г.), «Порядок кассового обслуживания исполнения местных бюджетов территориальными органами Комитета Казначейства РК» (утв. Приказом Комитета Казначейства РК от 22.03.08 г. №1н). Более того, развивая положения ст. 8, 215, и 215.1 Бюджетного кодекса РК, который устанавливает, что «Управление средствами на единых счетах бюджетов осуществляют соответствующие финансовые органы, если законодательными и иными нормативными правовыми актами Республики Казахстан все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются органом кассового обслуживания от имени и по поручению финансовых органов, администраторов поступлений в бюджет, администраторов источников финансирования дефицита бюджета или получателей средств соответствующего бюджета» (п. 1.6). [1]

«Положение о Комитете Казначейства Министерства финансов РК» от 24.04.2008 г., № 199 (с изменениями и дополнениями в соответствии с приказом №24 от 08.06.2010 г.) устанавливает, что «проведение кассовых операций осуществляется на основании платежных документов с предварительным санкционированием их финансовым органом (уполномоченным органом), главным распорядителем (распорядителем) средств бюджета или без него согласно Соглашению…» (п. 5.2.). Как видно, инициатива санкционирования расходов исходит только от местного органа – в лице финансового органа или распорядителя средств территориального бюджета. Им же устанавливается порядок подтверждения расходов.

«Положение о Комитете Казначейства Министерства финансов РК» от 24.04.2008 г., № 199 (с изменениями и дополнениями в соответствии с приказом №24 от 08.06.2010 г.) устанавливает, что Комитет Казначейства РК осуществляет функции по обеспечению исполнения бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РК, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств бюджета (п. 1). Тем самым, органам Комитета Казначейства РК предоставлено право по контролю за ведением операций только со средствами бюджета.

 Органы  исполнительной власти РК специальной компетенции не образуют единой системы. Исполнение регионального бюджета, как было отмечено, относится к полномочиям местных органов РК. Передавать осуществление части своих полномочий органы исполнительной власти РК могут по соглашению с органами исполнительной власти (п. 3 ст. 78 Конституции РК).

Анализ  действующего законодательства позволяет  сделать вывод, что осуществленное нормами Бюджетного кодекса ограничение  процедурно-процессуальных бюджетных  прав не повлекло утраты сущности права  собственности местных органов на соответствующие бюджетные средства.

Бюджет  каждого территориального уровня предназначен для материального обеспечения  функций соответствующего публичного субъекта, а в целом бюджетная  система является экономической  основой государственного суверенитета, что наделяет ее признаками объекта  экономической безопасности и предопределяет механизм конституционно-правовой защиты. Достижение общих конституционных  целей, в частности сохранение экономической  безопасности государства, может оправдать  ограничение процедурно-процессуальных бюджетных прав публичных собственников.

Таким образом, положения ст. 215.1 Бюджетного кодекса вытекают из необходимости достижения баланса конституционных ценностей, получающих воплощение в гарантированности свободы экономической деятельности, с одной стороны, и государственной целостности, – с другой. Установленные названными нормами Бюджетного кодекса РК ограничения соответствуют конституционно значимым целям и согласуются с основами государственного устройства[1].

2. Порядок  кассового обслуживания исполнения  местных бюджетов органами Комитета Казначейства Министерства финансов РК

2.1 Кассовое  обслуживание исполнения бюджета

До 1 января 2008 г. кассовое обслуживание исполнения бюджетов регламентировалось приказом Минфина РК от 19 апреля 2000 г. №46н «Об утверждении Правил кассового обслуживания исполнения местных бюджетов органами Комитета Казначейства Министерства финансов РК». Данный приказ в свое время позволил качественно усовершенствовать процесс кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РК, однако он не учитывал технологию единого счета бюджета, позволяющую концентрировать все средства бюджета на едином счете.

В соответствии с п. 39 Бюджетного кодекса РК дополнен статьей 215.1, вступившей в действие с 1 января 2008 г. и устанавливающей, что кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РК осуществляется Комитета Казначейства Министерства финансов РК. [1]

В этой связи, в целях эффективной реализации положений Бюджетного кодекса РК, Казначейством РК разработан и с 1 января 2008 г. вступил в действие порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов РК и местных бюджетов территориальными органами Комитета Казначейства Министерства финансов РК, утвержденный приказом Комитета Казначейства Министерства финансов РК от 22 марта 2008 г. №1н. [8]

Указанный Порядок дал возможность органам  Комитета Казначейства Министерства финансов РК:

– вести единообразный учет операций со средствами бюджета, включая целевые средства, выделяемые в установленном порядке бюджетам;

– вести лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств в органах Комитета Казначейства Министерства финансов РК;

– проводить и учитывать на едином счете бюджета, открытом органу Комитета Казначейства Министерства финансов РК для кассового обслуживания исполнения соответствующего бюджета, кассовые операции по поступлению и возврату не только собственных доходов соответствующего бюджета, но и операции по привлечению и погашению источников финансирования дефицита бюджета, а также по возврату в бюджет средств, выданных на возвратной основе, и восстановлению произведенных получателями средств кассовых расходов бюджета.

При этом данным Порядком предусматривается  не только кассовое обслуживание исполнения бюджета органами Комитета Казначейства Министерства финансов РК, но и передача им части функций по организации исполнения бюджета на договорной основе путем заключения соответствующего соглашения.

Осуществление Комитета Казначейства Министерства финансов РК полномочий по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РК позволило обеспечить:

– соблюдение принципа единства бюджетной системы РК, включающего в себя, в том числе: единство правовой базы, единство денежной системы, единство форм бюджетной документации, единство принципов бюджетного процесса в РК, единообразие санкций за нарушения бюджетного законодательства К, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РК и ведения бухгалтерского учета;

– доступ органов, осуществляющих кассовое обслуживание исполнения бюджетов (органов Комитета Казначейства Министерства финансов РК) значительного количества местных бюджетов путем централизации счетов бюджетов РК и местных бюджетов в Головных расчетно-кассовых центрах НБ РК, к платежной системе НБ РК, а также единую методологию взаимодействия с платежной системой НБ РК;