Совершенствование управления финансами муниципального образования

В практике бюджетных ассигнований используются два способа бюджетного финансирования.

1. Финансирование по системе «нетто-бюджет». Этот способ предоставления денежных средств характеризуется тем, что бюджетное финансирование выделяется на довольно ограниченный круг затрат, предусмотренных утвержденным бюджетом.
2. Финансирование по системе «брутто-бюджет». Применяется для предприятий и организаций, полностью находящихся на бюджетном финансировании. [16, 225 с.]

Указанные способы предоставления денежных средств осуществляются при помощи следующих форм бюджетного финансирования бюджетных организаций:

1. Ассигнования на содержание бюджетных учреждений - бюджетных средств, предусмотренных бюджетной росписью получателю или распорядителю бюджетных средств.
2. Средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным и муниципальным контрактам - все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 500 тысяч рублей осуществляются исключительно по результатам торгов.
3. Трансферты населению, то есть бюджетные средства для финансирования обязательных выплат населению: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления.
4. Субвенции и субсидии физическим и юридическим лицам.

          Из выше изложенного можно выделить два основных вида источников финансирования бюджетных учреждений: бюджетное финансирование и собственные средства.

Бюджетное финансирование - предоставленное  в безвозвратном порядке денежное обеспечение, выделение (ассигнование) денежных средств из местного бюджета на расходы, связанные с осуществлением муниципальных заказов, содержанием муниципальных программ, содержанием муниципальных организаций. [2]

Собственные средства бюджетных учреждений состоят из различных источников:

а) средства, получаемые от сдачи в аренду помещений, сооружений и оборудования;

б) средства от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;

в) целевые средства юридических и физических лиц;

г) другие поступления.

Все поступающие средства имеют  одну общую цель обеспечить профильную и хозяйственно – эксплуатационную деятельность бюджетного учреждения. [6]

В соответствии со статьей 42 п. 2 БК РФ «доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг».

Из бюджета эти средства возвращаются назад, в образовательное учреждение, с соблюдением обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования и только в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счету бюджета (ст. 219 БК РФ).

Основными этапами санкционирования при исполнении расходов бюджета являются составление и утверждение бюджетной росписи (ст. 219 БК РФ). [2]

Руководитель муниципального образовательного учреждения никакого права самостоятельно распоряжаться привлеченными из внебюджетных источников средствами не имеет.

Вместе с тем, указанные выше распорядители и получатели бюджетных  средств на муниципальном уровне должны быть заинтересованы в их эффективном использовании и распределении. Однако такое распределение и использование достигается в ходе анализа финансового состояния муниципальных учреждений и соблюдений нормативно – правового механизма управления муниципальными финансами. [6]

 

 

1.3. Нормативно-правовой механизм управления муниципальными финансами

Согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местным самоуправлением признается «самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций». Как следует из определения, «самоуправление – это управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица».

Становление и развитие системы местного самоуправления невозможно без финансово-экономической основы, а также законодательных норм о бюджетных и налоговых правах органов местного самоуправления, которые отражены в Конституции РФ. Таким образом закладываются принципиально значимые правовые основы самостоятельности местного самоуправления в решении финансовых задач. [5]

Согласно Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Основными задачами органов местного самоуправления являются обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения, а также владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (п. 1 ст. 130). При этом Конституция одновременно провозглашает самостоятельность местного самоуправления в пределах предоставленных полномочий и гарантии государства по отношению к местному самоуправлению.

Финансово-экономическая  самостоятельность муниципального образования и органов его управления может быть обеспечена лишь при наличии достаточного объема финансовых средств для покрытия обязательных расходов местных бюджетов, а также при возможности долговременного финансового планирования.

Существенным функциональным признаком муниципального самоуправления является самостоятельное решение населением вопросов местного значения, что предполагает и принятие локальных нормативных актов. е. [15, с. 10]

Федеральным законом 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» определен объем компетенции и перечень вопросов местного значения, находящихся в ведении муниципальных образований. Этот перечень может быть дополнен законодательством субъектов Российской Федерации. Кроме того, муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти (п. 2 ст. 6).

Одним из наиболее важных аспектов муниципального правотворчества является проблема субъектного состава правотворчества в сфере муниципальной бюджетной деятельности. Конституция РФ отнесла установление общих принципов организации местного самоуправления к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В то же время Конституция РФ относит к исключительной компетенции России установление единой финансовой политики и провозглашает самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.[5] 

БК РФ предъявляет ряд требований к нормативным правовым актам  органов местного самоуправления, регулирующим бюджетные отношения. Здесь можно особо выделить финансовые отношения, подлежащие обязательному правовому оформлению в уставе муниципального образования, решения о местном бюджете или другом нормативно-правовом акте муниципального уровня. Наиболее существенное значение среди актов самоуправления для местного регулирования финансовых вопросов имеют уставы (положения) о местном самоуправлении, которые справедливо называют четвертым уровнем правовых актов в сфере самоуправления. [16, с.268] 

Ввиду того что самоуправление –  это управление, субъекты и объекты  которого совпадают (а значит, управляют  и выступают в качестве управляемых одни и те же лица) решение вопросов местного значения и реализация задач в пределах ведения муниципальных образований зависят от двух факторов: наличия достаточной финансовой основы и волеизъявления органов местного самоуправления.

Согласно требованиям БК РФ в  муниципальном уставе должен быть определен уполномоченный орган местного самоуправления, имеющий право от имени муниципального образования осуществлять муниципальные внутренние заимствования и выдавать муниципальные гарантии другим заемщикам для привлечения кредитов (займов) (п. 4 ст. 104); в случае несоответствия исполнения бюджета принятому решению о бюджете должен быть установлен механизм (порядок) возбуждения представительным органом местного самоуправления процедуры выражения недоверия соответствующему исполнительному органу местного самоуправления и его должностным лицам, а также порядок отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления (п. 3 ст. 273); решен вопрос о создании муниципального казначейства и (или) иных финансовых органов (должностей) (п. 7 ст. 151). [2]

Принятие решений по определенным вопросам финансовой деятельности муниципальных образований осуществляется по усложненной процедуре: как правило, рассмотрение проектов финансовых решений представительным органом возможно только при наличии заключения местной администрации или согласия главы местной администрации.

Особое место в системе  финансово-правовых актов органов местного самоуправления занимают положения выборных органов местного самоуправления, устанавливающие правовой статус различных финансовых институтов муниципального уровня.

Следующей группой финансово-правовых актов местного уровня следует считать акты исполнительных органов (местной администрации, главы муниципального образования, должностных лиц функциональных подразделений). [19, с. 31]

          Остановимся на механизме регулирования процесса исполнения и утверждения муниципального бюджета. Отчет об исполнении федерального бюджета принимается в форме федерального закона, отчет об исполнении региональною бюджета — в форме закона субъекта РФ, а отчет об исполнении местного бюджета — в форме решения представительного органа местного самоуправления.

Структура отчета об исполнении бюджета  и бюджетная классификация должны совпадать с теми, что использовались при утверждении самого бюджета. В противном случае нельзя будет добиться ожидаемых от контроля результатов.

По результатам обсуждения отчета об исполнении бюджета представительный (законодательный) орган принимает одно из двух решений:

          -   утверждении отчета об исполнении бюджета;

          -   об отклонении отчета об исполнении бюджета.

При принятии решения об отклонении отчета обязательно указываются  основания для его отклонения: несоответствие исполнения бюджета  утвержденному бюджету, росписи доходов и расходов бюджета - бюджетным назначениям, факты расходования средств сверх предназначенных бюджетом без решения представительного органа и т. д.

При выявлении серьезных нарушений  бюджетного законодательства, послуживших поводом к отклонению отчета об исполнении бюджета, представительный орган обращается в органы прокуратуры.

Органы и должностные лица, виновные в нарушениях бюджетного законодательства, повлекших за собой отклонение отчета об исполнении бюджета, наряду с уголовной и административной ответственностью могут быть привлечены к ответственности конституционно-правовой (политической) - вотум недоверия, отзыв выборных должностных лиц и т.д. [25, с.121]

Новый Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления» наделил субъекты Российской Федерации широкими полномочиями в области установления общих принципов организации местного самоуправления на территории соответствующего субъекта. Однако, как справедливо отмечает В.И. Васильев, «опыт показал, что такая децентрализация регулирующих полномочий в сфере местного самоуправления себя не оправдала. Субъекты Российской Федерации оказались не заинтересованными в создании условий для эффективной деятельности органов местного самоуправления вследствие объективно существующей конкуренции в сферах полномочий и ресурсов». Прежде всего это касается финансовых ресурсов. [5]

Как указано в ст. 2 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства. [7]

Понятие «местные финансы» идентично понятию «финансовые ресурсы местного самоуправления». В значительной мере их основу составляют средства муниципального бюджета.

Финансовые средства (финансовые ресурсы) местного самоуправления представлены в рамках финансовой системы государства в качестве одного из ее центральных звеньев. Именно в финансовой сфере проявляется неразрывная связь между государственной и муниципальной властью.

Общие начала финансовой деятельности органов местного самоуправления регулируются на уровне Конституции Российской Федерации, устанавливающей основные принципы организации и деятельности общества и государства и оказывающей существенное влияние на развитие российского законодательства.

В целом правовое регулирование  финансовой деятельности органов местного самоуправления осуществляется на уровне Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.

Так, в п. 1 ст. 60 Бюджетного кодекса  Российской Федерации установлено, что «доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов и доходов за счет отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов».

В качестве собственных доходов  местных бюджетов Федеральный закон о финансовых основах местного самоуправления определяет «местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Эти налоги и сборы перечисляются налогоплательщиками в местные бюджеты» (п. 1 ст. 7).

Федеральным законом предусмотрено, что «формирование и использование местных финансов основываются на принципах самостоятельности, государственной поддержки и гласности» (п. 2 ст. 2).

Европейская Хартия о местном самоуправлении включает в себя общепризнанные принципы и нормы международного права, которые рассматриваются как обязательные всеми. В связи с включением общепризнанных принципов и норм международного права в правовую систему Российской Федерации (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ) нормы Европейской Хартии о местном самоуправлении, инкорпорированные в национальное законодательство, стали обладать такой же обязательной силой, как и нормы внутреннего законодательства.