Современные этнополитические конфликты

С 1994 г. в практику урегулирования отношений между Центром и  республиками вошел такой политико-правовой инструмент, как договор о взаимном делегировании полномочий и предметов  ведения, заключенный между Россией  и Татарстаном и договоры о  разграничении предметов ведения  и полномочий, подписанных Федерацией с руководством регионов в индивидуальном порядке. Заключения соответствующих  договоров с республиками на время  смягчило проблему сепаратизма. Первый договор был заключен с Республикой  Татарстан в феврале 1994 г. Он закрепил право Татарстана самостоятельно осуществлять внешнеэкономическую деятельность, участвовать в деятельности международных  организаций, не отменял ни одного из ранее принятых в республике законодательных  актов, но на практике сделал их неопасными для целостности страны.

Подписанный с Якутией  договор о разграничении предметов  ведения существенно расширил рамки  компетенции Республики Саха. Политика якутского руководства стала  направленной на максимальное использование  природных ресурсов, в данном случае алмазов, с целью активизации  внешнеэкономической деятельности и привлечения инвестиций, маневрирования между федеральным Центром и зарубежными партнерами65[65].

Практика заключения договоров  о разграничении предметов ведения  и полномочий с республиками стала  фактором закрепления неравенства  регионов и вызвала недовольство со стороны краев и областей. Несмотря на это обстоятельство, договоры о  разграничении предметов ведения  и полномочий позволили решить главную  задачу - удержать республики в едином политико-правовом и экономическом  пространстве Российской Федерации.

С 1995 г. федеральный Центр  начал предпринимать попытки  интеграции этнических элит в общероссийскую политическую элиту. При подготовке к президентским выборам и их проведении федеральный Центр заручился поддержкой национальных республик. После состоявшегося в 1996 г. переизбрания Б.Н. Ельцина на пост Президента РФ начался новый этап политико-правового и экономического противоборства, длившийся до 1999 г. В этот период региональные власти стали оказывать давление на федеральный Центр в надежде получить очередные уступки за обеспечение победы Б.Н. Ельцина на региональном уровне президентских выборов. Однако республики, в целом сохраняя особое положение в Федерации, постепенно стали терять многие свои привилегии. Федеральный Центр обратил внимание на несоответствие республиканского законодательства федеральному, и процесс заключения договоров о разграничении полномочий приостановился. Принятые в 1999 г. Федеральные законы «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», инициировали процессы унификации законодательных принципов федеративного устройства. В первом из упомянутых законов устанавливались сроки приведения законодательства регионов, договоров и соглашений в соответствие с Конституцией и федеральным законодательством. Второй закон определял принципы организации государственной власти в субъектах РФ в соответствии с Конституцией РФ и принципом единства государственной власти в России.

С вступлением в должность  Президента РФ В.В. Путина в 2000 г. политика федерального Центра по приведению регионального законодательства в соответствие с Конституцией и законодательством РФ вошла в новую фазу. Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 29 июля 2000 г66[66]. была установлена публично-правовая ответственность данных органов и должностных лиц за нарушение Конституции, федеральных конституционных законов и федеральных законов в форме досрочного роспуска законодательного органа государственной власти субъекта РФ, досрочного отрешения от должности высшего должностного лица региона. Введение указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. института полномочных представителей Президента РФ в новых административно-территориальных образованиях - федеральных округах и наделение их функциями по контролю за исполнением федеральных законов, актов президента и правительства России, за реализацией федеральных программ, по проведению согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными и региональными органами власти, по внесению президенту предложений о приостановлении действия актов региональных органов власти в случае их противоречия федеральному законодательству, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина также способствовало нейтрализации опасности этнического сепаратизма.

В 2001-2002 гг. начался  процесс расторжения существующих договоров и ликвидации договорной практики. Последствиями ее сохранения, по мнению некоторых исследователей, могли стать подрыв суверенитета РФ вследствие отказа от конституционно закрепленных принципов единства и неделимости государственного суверенитета Российской Федерации и попыток провозглашения суверенитета частей страны, размывание договорным правом российской конституционно установленной сферы совместного ведения в пользу субъектов Федерации и перераспределение вопросов исключительного ведения РФ в пользу регионов. Договоры, в соответствии с новой редакцией закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», должны быть расторгнуты или перезаключены. Новая редакция закона, хотя и сохраняет возможность заключения договоров о разграничении полномочий между Центром и регионами, однако более четко и жестко регулирует процедуру и сами основания для подписания этих актов. В частности, заключение договоров будет допускаться только в исключительных случаях, если это обосновано спецификой тех или иных субъектов, их экономическими, географическими и иными особенностями или особым статусом. Видимо по этим причинам в феврале 2007 г. Президент В.В. Путин внес на рассмотрение Федерального Собрания РФ новый Договор, подписанный органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан. В договоре обозначено, что органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти Республики Татарстан, действуя в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Татарстан, учитывают опыт применения Договора Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» от 15 февраля 1994 г., заключенного на основе референдума Республики Татарстан, проведенного 21 марта 1992 г., и соответствует Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Татарстан.

Вслед за резким ограничением договорной практики федеральный Центр  приступил к качественно новому этапу обеспечения государственного единства России - формированию правовых основ единства исполнительной власти страны на федеральном и региональном уровнях. Государственной Думой в 2004 г. был принят внесенный Президентом законопроект «О порядке формирования органов исполнительной власти субъектов РФ», который отменил всеобщие выборы глав субъектов Федерации, кандидатуры глав администраций и президентов автономий теперь предлагаются Президентом России и утверждаются законодательными собраниями регионов. В случае если депутаты отклонят кандидатуры, Президент страны наделяется правом роспуска законодательного собрания субъекта РФ.

Предпринятые  руководством страны меры позволили стабилизировать законодательную базу федеративных отношений. Стартовала политико-административная реформа, предназначенная для изменения процедуры формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также направленная на повышение эффективности взаимодействия властных структур в рамках федеративного государственного устройства. Одновременно с этим началась систематизация законодательства всех уровней, укрупнение субъектов Российской Федерации. Несмотря на серьезные шаги в области совершенствования федеративных отношений, выстраивание эффективной структуры государственной власти с точки зрения управляемости процессами в Центре и в регионах и поддержания стабильности, существует ряд тенденций, противоречащих изначальным принципам федерализма и вызывающих дисбаланс государственного механизма. Это, прежде всего, центробежные тенденции, выражающиеся в назначении губернаторского корпуса и введение пропорциональной системы избрания законодательных органов субъектов РФ. Такой дуализм федеративных отношений мешает построению полноценной стабильной федерации.

Совершенствование российского  федерализма должно рассматриваться  как комплексный процесс перераспределения  властных полномочий и ресурсов на федеральном, региональном и муниципальном  уровнях. Именно так можно обеспечить устойчивое, динамичное, поступательное развитие федеративных отношений и  этнополитическую стабильность в условиях трансформации политико-административных отношений.

Совершенствование федеративных отношений в условиях построения властной вертикали в  современной России

Федеративное устройство, положенное в основу государственно-территориального устройства Российской Федерации, предполагает гибкое сочетание двух уровней государственной  власти, что должно способствовать гармоничному развитию каждого региона  в отдельности и всей федерации  в целом.

До недавнего времени  считалось, что федеративные отношения  в Российской Федерации регулируются, по меньшей мере, на пяти базовых  уровнях: Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором, федеральными конституционными и федеральными законами, договорами между органами государственной  власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов  Российской Федерации и, наконец, конституциями (уставами) и законами субъектов  федерации. Следует уточнить, что такой уровень регулирования федеративных отношений, как регулирование договорами между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов в последнее время отходит на второй план, поскольку в период с 2000 по 2002 год действие большинства договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов было прекращено.

Практика заключения договоров  в 90-е годы XX века изжила себя и, по заключению Президента РФ В.В. Путина, работала неэффективно, усугубляла неравенство субъектов Российской Федерации. Вследствие этого, Федеральным законом от 4 июля 2003 года установлены требования к подписанию договоров и соглашений между Федерацией и ее субъектами. Заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий.

Уже первые шаги президента В.В. Путина по совершенствованию федеративных отношений были направлены на укрепление российского государства. В решении  этой задачи руководство страны пошло  по пути уточнения и конкретизации  норм Конституции РФ, совершенствования  федерального законодательства, регулирующего  федеративные отношения, а также  осуществления мер, направленных на восстановление и укрепление вертикали  исполнительной власти. Важнейшими стадиями здесь стали:

- приведение регионального  законодательства в соответствие  с Конституцией РФ и федеральным  законодательством; 

- создание федеральных  округов и введение института  полномочных представителей президента  РФ в федеральных округах; 

- принятие новых редакций  федеральных законов «Об общих  принципах организации законодательных  (представительных) и исполнительных  органов государственной власти  субъектов Российской Федерации»  и «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской  Федерации»;

- введение нового порядка  наделения полномочиями глав  администраций субъектов Российской  Федерации67[67].

Периодизация законодательного регулирования федеративных отношений  позволяет сделать выводы об основных тенденциях, которыми характеризуется  сегодняшний этап законодательной  базы федеративных отношений. Среди  них отметим:

- относительная стабилизация  политико-правового поля федерализма;

- обеспечение большей  системности законодательства;

- приведение законодательства  к единому конституционному знаменателю;

- частичная унификация  норм и институтов;

- централизация государственного  устройства.

Отличительной особенностью современного этапа законодательного обеспечения федеративной реформы  является централизация компетенции  на федеральном уровне. Подавляющая  часть правового поля отдается в  юрисдикцию федерального центра. Законодатели признают, что эта столь необходимая на определенном этапе (конец 90-х гг. прошлого века) становления российского федерализма тенденция к централизации власти должна быть уравновешена противоположной - тенденцией к децентрализации, при этом глубина и степень федерального правового регулирования должны быть регламентированы четкими правовыми рамками и подчиняться ясно сформулированным принципам (субсидиарность, рамочное правовое регулирование по предметам совместного ведения, сотрудничество, взаимная ответственность). В этой связи законотворчество в сфере федеративных отношений необходимо увязать с целым рядом принципов68[68].

Сохранение государственно-территориальной  целостности Российской Федерации  является ключевой для современного этапа развития России. Нельзя не согласиться  с М. В. Столяровым, который, полагает, что если исходить из реальностей российской государственности, альтернативы федеративному типу ее обустройства и развития сегодня не найти. Основой этому служит учет интересов обустройства в нашем государстве народов и территорий страны на демократических основах. Именно федерализм в значительной большей степени, чем любая другая форма объединения народов, населяющих Россию, гарантирует защиту прав и свобод гражданина независимо от национальной принадлежности69[69].

Однако на сегодняшний  день мы наблюдаем развитее таких  тенденций, которые, на наш взгляд, не совсем соответствуют эффективному развитию федеративных отношений в  России. К этим тенденциям, относится  отмена выборов губернаторов, возможность  их досрочного освобождения, разграничение  предметов ведения и полномочий в пользу Федерального центра, не всегда обоснованное слияние субъектов  Российской Федерации, законодательное  утверждение новых полномочий Президента России по роспуску региональных законодательных  собраний.