Предпосылки создания и проблемы функционирования Таможенного Союза в международной экономике

С самого начала процесс формирования Таможенного союза отличала продуманная «логистика» и достаточно жесткая договорная дисциплина переговорного процесса. Так, 9 июня 2009 г.  были  определены «Этапы  и  сроки  формирования  единой  таможенной территории  таможенного  союза  Республики  Беларусь,  Республики  Казахстан  и Российской Федерации», 27 ноября 2009 г. – План мероприятий по введению в действие Таможенного  кодекса  Таможенного  союза  и  Сетевой  график  подготовки  в 2010 г. проектов международных соглашений и нормативных правовых актов, предусмотренных Кодексом. Практически вслед за этим – 19 декабря 2009 г. – был также утвержден План действий по формированию Единого экономического пространства Республики Беларусь, Республики  Казахстан  и  Российской  Федерации. 1  января 2010 г.  вступил в действие Единый таможенный тариф Таможенного союза, а в начале июля 2010 г. вступил в силу Таможенный  кодекс  Таможенного  союза,  подписанный  президентами  трех  стран 27 ноября 2009 г²⁶.

Таким  образом,  в  противовес  аморфным  и  вялотекущим  действиям  стран  в объединении постсоветского пространства в рамках СНГ или ЕврАзЭС для Таможенного союза  был  создан  достаточно  четкий  формат  интеграционного  строительства  с соблюдением  по  мере  возможности «классической»  последовательности  форм интеграционного объединения и сроков этого процесса. В результате в настоящее время Таможенный  союз  характеризуется  единой  торговой  политикой,  единой  системой таможенно-тарифного и нетарифного регулирования и таможенного администрирования (осуществлен перенос таможенного и других  согласованных видов государственного контроля  на  внешнюю границу),  единой  системой  санитарно-ветеринарных, фитосанитарных требований, что по существу соответствует модели таможенного союза, который был создан в Европе к концу 1960-х гг. По аналогии с этой моделью работают в настоящее время и основные институты Таможенного союза, созданные в ряде случаев значительно быстрее, чем в ЕС.

Так, практически первым был  создан институт наднациональности путем создания Комиссии  Таможенного  союза (КТС), учрежденной Договором от 6 октября 2007 г., полномочия  по  таможенно-тарифному  и нетарифному регулированию были переданы КТС января 2010 г. Разработанный алгоритм работы КТС при этом продемонстрировал попытку  выработки  эффективного  механизма  согласования  интересов  сторон.  Так, согласно  Договору  о  Комиссии  таможенного  союза,  в  состав  Комиссии  вошли представители  стран-участниц  Таможенного  союза  на  уровне  заместителей  глав правительств, член Комиссии от Российской Федерации получил 57% голосов, члены от Республики  Беларусь  и  Республики  Казахстан– по 21,5%, а решения принимались большинством в 2/3 голосов. При этом решения по чувствительным товарам принимались консенсусом. Предусмотрено было также своего рода «право вето»: любой член Комиссии получил возможность заявить о необходимости вынесения вопроса для решения на уровне Высшего  органа  таможенного  союза²⁷.  Подобный  подход  по  существу  ограничил возможность «навязывания» мнения российской стороны Белоруссии и Казахстану, что существенно снизило их опасения относительно потенциальной угрозы несоблюдения их интересов и тем самым усилило интеграционную мотивацию.

Безусловно,  наднациональный  порядок  существенно  изменил  процедурную практику принятия решений в области регулирования внешней торговли. Прежде всего, он потребовал учета интересов бизнес-структур и потребителей всех стран-участниц при корректировке мер регулирования. В этих целях возросла итеративность в рассмотрении и принятии решений в зависимости от ситуации в различных странах Таможенного союза.

По негласному правилу, действовавшему в КТС, даже если какой-либо товар  не относился к  числу  чувствительных,  решение  по  нему  все  равно  принималось  консенсусом  во избежание конфликтных ситуаций и претензий, связанных с ущемлением прав какой-либо из стран-участниц²⁸. На практике в течение 2010-2012 гг. механизм принятия решений в области  таможенно-тарифного  регулирования во  многом  способствовал утрате оперативности.  Деятельность  Секретариата  Комиссии  Таможенного союза была  в значительной  степени «забюрокрачена», что  не  могло  не  сказаться  на  качестве  и своевременности  принятия  решений.  Если  ранее  в  Российской  Федерации  в  конце межведомственных согласований принималось постановление Правительства Российской Федерации,  то  в  условиях  создания  ТС  после  рассмотрения  на  подкомиссии  по таможенно-тарифному и нетарифному регулированию и защитным мерам во внешней торговле  Правительственной  комиссии  по  экономическому  развитию  и  интеграции необходимо  стало  также  согласование  в  органах  Таможенного  союза - Комитете  и Комиссии.  На практике это достаточно существенно увеличило время принятия решений.

Рис. 2.1. Как принимаются решения в ТС

Источник: Официальный сайт комиссии Таможенного Союза. – http://www.tsouz.ru.

Следует отметить, что к  моменту  создания Таможенного союза  его члены подошли с  различными  уровнями  унификации  национальных  таможенных  тарифов.  Так, Белоруссия и Россия еще до создания ТС унифицировали около 95% пошлин, Россия и Казахстан - 38%²⁹. В результате, если для России вступление в действие ЕТТ привело к понижению ставок по сравнению с ранее действующим таможенным тарифом почти на 2000 тарифных позиций и повышению ставок примерно на 350 позиций, а для Белоруссии ставки понизились примерно на 2000 позиций, тогда как повысились примерно на 700 позиций, то для Казахстана сложилась наиболее сложная ситуация - он был вынужден существенно  повысить  ставки  на  значительно  большее  число  товарных  позиций,  чем Россия и Белоруссия (понижение ставок коснулось порядка 1130 позиций,  а повышение – около 5000 позиций)³⁰.

Следует, однако, отметить, что  даже при условии существенного  сокращения числа казахстанских  изъятий,  сохранился  риск  незаконного  перетока  ряда  товаров, предназначенных для внутреннего рынка Казахстана, на территории России и Белоруссии.

Унификация  ввозных  таможенных  пошлин  является  важнейшим,  но  не единственным  направлением  унификации  торговых  режимов.  Странами  Таможенного союза  была  также  проделана  работа  по  изменению  системы  тарифных  преференций, результатом  которой  явился  Протокол  о  единой  системе  тарифных  преференций таможенного  союза³¹,  вступивший  в силу  с 1 января 2010 г.  Этим  протоколом  был установлен  порядок  формирования  и  утверждения  перечней  товаров  и  стран- пользователей системы тарифных преференций таможенного союза.

Была также осуществлена рационализация системы таможенных льгот, в том числе сокращение числа льгот, искажающих регулятивную функцию таможенного тарифа.

В настоящее время на единой таможенной территории трех стран действует  единая система нетарифного регулирования внешней торговли, однако до последнего времени продолжали применяться временные меры, затрагивающие внешнюю торговлю товарами, введенные Сторонами в одностороннем порядке.

В настоящее время специальные  защитные, антидемпинговые и компенсационные расследования  на  единой  таможенной  территории  Таможенного  союза (ТТ  ТС) проводятся  Департаментом защиты  внутреннего рынка Евразийской экономической комиссии.

Помимо  тарифного  и  нетарифного  регулирования,  важнейшим  направлением формирования  Таможенного  союза  явилась  унификация  системы  таможенного администрирования, в ходе которой также не обошлось без значительных трудностей ввиду установленных жестких сроков.

В  процессе  разработки  и  принятия  Таможенного  кодекса  Таможенного  союза проявились  объективные  противоречия  в  позициях  стран.  В  результате, вошедший  в действие  с 1 июля 2010 г. (с 6 июля - для  Белоруссии) Таможенный  кодекс (ТК) характеризуется рядом значительных правовых лакун, вследствие чего его практическая реализация сталкивается со множеством проблем.

Вместе с тем  факт появления  общего для трех стран ТК  трудно переоценить.  По сравнению с ранее действовавшими в Российской Федерации таможенными механизмами, новые  таможенные  правила  существенно  облегчают  бизнес-процессы  и  положительно влияют на либерализацию как взаимного товарооборота, так и торгово-экономического сотрудничества с третьими странами.

В  частности,  новый  ТК  внес  следующие изменения в систему таможенного администрирования³²:

•  увеличен до 4-х месяцев срок подачи деклараций (ранее - 15 дней);

•  сокращен  период  оформления  грузовой  таможенной  декларации (ГТД) с трех до двух дней;

•  срок  уплаты  таможенных  пошлин  и  налогов  увеличен  с 15 дней  до 4-х месяцев;

•  декларант  имеет  право  внесения  изменений  в  декларацию  до  и  после выпуска  товаров  в  свободное  обращение (ранее такое не  практиковалось,  а в случае ошибки в декларации заводили НТП– дело о нарушении таможенных правил);

•  создан институт специального экономического оператора для обеспечения упрощенных  режимов  участникам  внешнеэкономической  деятельности (ВЭД) (ранее аналогичным режимом обладали лишь единичные участники);

•  в перспективе участнику  ВЭД предоставляется возможность  осуществлять деятельность в любой точке государств-участников ТС;

•  перевозка  открывается  от  внешней  границы  ТС  до  места  нахождения получателя, где бы на территории ТС он не находился;

•  таможенным  перевозчикам  предоставлено  право  перемещения  по территории каждого из государств-участников Таможенного союза без применения к ним внутригосударственного контроля;

•  сумма  обеспечения  деятельности  таможенного  представителя (ранее -таможенного брокера) уменьшена на 10-11 млн. руб.: с 50 млн. руб. до 1 млн. евро, а сумма обеспечения таможенного перевозчика уменьшена с 20 млн. руб. до200 тыс. евро.

•  исключена  норма  об  использовании  в  качестве  обеспечения  уплаты таможенных платежей договора страхования;

•  внутренние  перемещения  товаров  между  Россией,  Казахстаном  и Белоруссией считаются внутренней торговлей;

•  уплата таможенных пошлин и налогов производится в валюте государства-члена  ТС,  таможенному  органу  которого  была  подана  декларация (т.е.  для России  в рублях, для Казахстана в тенге, для Белоруссии в белорусских рублях).

Всего через два года после  принятия Таможенного кодекса чиновники  приступают к новой модернизации законодательства Таможенного союза. В 2013 году Евразийская экономическая комиссия планирует заново переписать документ, внеся туда ряд «революционных» идей³³. В частности, комиссия предлагает убрать с границы лишние контролирующие органы, делать ставку на посттаможенные проверки и сократить время пребывания грузовика на посту до 15 минут. В следующем году начнется разработка нового Таможенного кодекса Таможенного союза, объявил министр по таможенному сотрудничеству Евразийской экономической комиссии (ЕЭК) Владимир Гошин.

В первую очередь в ЕЭК  планируют расширить использование  инструмента предварительного информирования с помощью системы анализа  рисков. Этот механизм месяц назад  был введен для автомобильного транспорта, но без привязки к системе управления рисками стал дополнительной административной нагрузкой на участников ВЭД, особенно перевозчиков.

К тому же российская система  управления рисками далека от западных аналогов. Директор НП «Гильдия профессиональных участников ВЭД» Роман Козлов отзывается о ней как о «табличке показателей  уровней стоимости товаров, которая  не имеет ничего общего с лучшими  западными образцами, замешенными  на мощи искусственного интеллекта, анализа множества баз данных и глубокой оперативной осведомленности о противоправных действиях»³⁴.

Следующий пункт — внедрение принципа двух служб - таможни и пограничной службы - на границе, которым передадут свои функции другие контролирующие органы. Этот принцип формально реализован на автомобильных пунктах пропуска, замечает господин Кисс³⁵, но фактически там также находятся представители Росграницы и Российской транспортной инспекции (РТИ).

В ЕЭК также предлагают ввести заявительный принцип работы, когда компания сразу получает товар  в свое распоряжение и ей дается 30 дней на подачу деклараций и уплату платежей. Этот принцип сейчас в  полной мере реализуется таможней Казахстана, в ФТС же все таможенное администрирование  построено на разрешительном порядке, даже если товар не попадает под запреты и ограничения.

Разработка нового Таможенного  кодекса потребует изменения  закона «О таможенном регулировании»: ссылки на национальное законодательство должны сократиться минимум на две трети.

Перейдем к сравнению  ТС с другими интеграционными  проектами на постсоветском пространстве.

Таможенный союз России, Белоруссии и Казахстана - шестая или седьмая по счету интеграционная  инициатива  на  постсоветском пространстве  с участием  России. Предыдущие в своем большинстве оказались провальными или малоэффективными, как, например, Союзное государство. В результате к моменту начала формирования данной трехсторонней  интеграционной  группировки  в  российском  научном  и  экспертном сообществе  распространенным   стала точка зрения  о недостаточности экономических и политических предпосылок для успешной реинтеграции бывших советских республик и, соответственно, безуспешности любых начинаний в данной сфере. Тем не менее, исходя из формальных признаков и критериев, итоги создания и функционирования Таможенного союза без преувеличения являются весьма значительными.  Если практическая реализация проекта  создания  экономического  союза  СНГ,  длящаяся  более 15 лет,  до  сих  пор  не увенчалась успехом, так называемый таможенный союз ЕврАзЭС более 8 лет работает лишь на бумаге, а формирование единой таможенной территории в рамках Союзного государства было осуществлено лишь наполовину, то идея Таможенного союза в составе России, Белоруссии и Казахстана была претворена в жизнь менее чем за 3 года. В этом контексте обоснованным представляется сравнительный анализ интеграционной модели Таможенного союза России, Белоруссии и Казахстана и других интеграционных проектов в регионе в попытке ответить на вопрос о том, что явилось наиболее существенными факторами успеха новой инициативы и пробуксовки ранее предпринимавшихся попыток реинтеграции бывших союзных республик.

Первые  шаги  в  отношении  экономической  интеграции  постсоветского пространства были сделаны непосредственно  вслед за распадом СССР и формированием  Содружества Независимых Государств. На практике реализация значительного  массива договоренностей в интеграционной сфере столкнулась с существенными трудностями.