Отчет по системе межбюджетных отношений в Кыргызской Республике

Земельный налог

Земельный налог делится на три вида и по ним норматив устанавливается следующим образом: для земельного налога с приусадебных участков и земельного налога несельхоз назначения в размере 90% для сельских управ и в размере 10% для районного бюджета, а с земельного налога сельхоз назначения нормативы для каждой сельской управы устанавливаются дифференцировано по усмотрению на местах. Как было ранее отмечено, что не имеется единого подхода по расщеплению норматива 35% для местного бюджета по областям и районам, так не имеется единого подхода и по сельским управам.

Фонд медицинского страхования

Законом «О медицинском страховании граждан в КР» были образованы территориальные органы управления Фонда обязательного медицинского страхования. Средства ТУ ФОМС составляют: взносы на обязательное медицинское страхование, уплачиваемое всеми плательщиками взносов, добровольные отчисления физических и юридических лиц, целевые субсидии министерств и ведомств, взносы благотворительных фондов, финансовые и штрафные санкции, другие источники, использование которых не противоречит законодательству КР. Далее этим законом установлено, что ТУ ФОМС взаимодействует с органами местного самоуправления по вопросам обязательного медицинского страхования граждан. В законе не конкретизировано, что источниками Фонда являются  отчисления из средств местных бюджетов. Как показало интервьюирование, все сельские и городские бюджеты республики производят отчисления из закрепленных и регулируемых налогов по установленным нормативам местных кенешей отчисления в ТУ ФОМС. При этом, следует сказать, что расчеты для утверждения нормативов отчислений составляют и представляют на утверждение местные государственные финансовые органы Минфина. Доходы от общегосударственных налогов совместно используются различными уровнями власти (ОГА, РГА, ОМСУ).

Принципы разграничения налоговых доходов

Основными принципами разграничения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы принято считать социальную справедливость, равномерность распределения налоговой базы, стабильность и нестабильность поступлений налогов, экономическую эффективность закрепления налога за тем или иным уровнем. Исследования показали, что на протяжении предыдущих лет уровень местных доходов, как и налоговая база из года в год сокращается, остаются такие виды налогов, которые не могут покрыть самые минимальные расходы. Фактически органы местного самоуправления не имеют своих собственных источников доходов, а полностью зависят от центра.

С каждым годом республиканский бюджет передает расходы, которые не могут покрыть сами и тем более не может покрыть местный бюджет. За разрывом в доходах и расходах бюджета стоит на наш взгляд, слабая работа по обеспечению поступлений в бюджет. Выведение налоговых и таможенных органов из ведения Минфина еще больше может привести к ослаблению сбора налогов, прослеживания администрирования и ограничения руководства со стороны  Минфина осуществляющего единую налогово-бюджетную политику.

Еще не упорядочены налоговые полномочия и пропорции разделения доходов между уровнями бюджетной системы, не говоря о том, что, несмотря на принятие закона КР «Об основных принципах бюджетного права» структура местного бюджета осталась как прежде еще с постсоветских времен, не разграничены расходные полномочия и ответственности между властями разных уровней.

Сбор по закрепленным видам налогов (обязательное патентирование, подоходный налог и т.п.) целесообразней было бы передать налоговым инспекторам айыл окмоту и гор/поселковых управ (которые фактически проживают на этой территории) и могут ежедневно осуществлять сбор этих видов налогов и регулярно отслеживать70. 

Существующие нормы межбюджетных отношений между республиканским и местным бюджетом без учета нижестоящих уровней местных бюджетов (и внутри нижестоящего уровня), где также имеется аналогичные нормы межбюджетных отношений, как распределение расходных обязательств, закрепление доходных источников, определение потребности в распределении финансовой помощи, позволяют ниже стоящим уровням бюджетной системы (области, районы) самостоятельно по своему усмотрению устанавливать свои нормы на каждом уровне и каждый год по разному.

На практике выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности фактически осуществляется без учета объективных различий в расходных  потребностях территорий, а только для закрытия имеющихся задолженностей по тем или иным статьям расходов, в основном по защищенным статьям. Создание определенных стимулов для развития налоговой базы, усиления мобилизации доходов, выравнивание, возможно, осуществить только тогда, когда будут учитываться цели всех уровней бюджетной системы, включая регионов–доноров и дотационных регионов, и когда органы местного самоуправления будут вовлечены в проводимую реформу и желают поддерживать.

Как показало исследование, нечеткое распределение функций, как правило, приводит к возникновению несоответствия между доходами, находящимися в распоряжении определенного уровня государственного управления и его обязанностям по расходам, которая приводит к тому, что один из уровней может оказывать влияние на другой, или полностью его контролировать с помощью финансовых средств. Долевое распределение налогов (отчисления от общегосударственных налогов) осуществляется также централизованно (центральное правительство устанавливает и собирает налоги, а также устанавливает нормативы отчислений), органы местного самоуправления только принимают участие в налоговом администрировании. То есть, регионы не могут полностью и самостоятельно распоряжаться своей долей налогов, так как их регулируют вышестоящие уровни бюджетной системы. Исследования показали, что в разных территориях от трети до более половины доходов поступают в бюджеты областных и районных территорий. Поэтому от реального местного бюджета (сельского), который  является основным финансовым планом отдельно взятого местного сообщества, зависит насколько эффективно распорядительно-исполнительные органы (айыл окмоту, городские и поселковые управы) сумеют выполнить возложенные на них полномочия, закрепленные законом КР по осуществлению дел местного значения и делегированных государственных полномочий.

Сложившаяся на практике система межбюджетных отношений – установление остаточного принципа характеризует реальное состояние этих бюджетов и в таких условиях еще больше отражает их финансовое положение по невозможности обеспечивать поставленные задачи перед ними. В настоящее время существующая система межбюджетных отношений не дает возможности предоставлять услуги с учетом нужд и запросов населения местного сообщества. Муниципальные служащие не могут поддерживать экономическое развитие своих территорий.

К тому же, интервью показало, что айыл окмоту, поселковые управы, городские управы на практике заняты в основном выполнением делегированных государственных услуг и регулярных ежедневны контрольных заданий сверху, начиная с районного звена, областного и заканчивая уровнем центрального звена. При этом, одно и то же задание выполняется рядом государственных органов одновременно и параллельно.

Международная практика

ФРГ

В ФРГ право органов различного уровня власти устанавливать те или иные налоги и распределение налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы закреплено в конституции и не может быть изменено без внесения поправок к ней. Поступления от всех основных налогов распределяются между бюджетами различного уровня. Так, например, поступление подоходного налога с физических лиц распределяется равными долями между федеральным и региональными бюджетами (по 42,5%), а остаток (15%) зачисляется в доходы местных бюджетов. Поступления от налога на прибыль корпораций делятся поровну между федеральным бюджетом и бюджетами земель, 80% поступлений налога с малого бизнеса зачисляются в доходы муниципальных бюджетов, 15% — в бюджеты земель и 5% — в федеральный бюджет. Поступления от налога на добавленную стоимость распределяются почти поровну между федеральным бюджетом и бюджетами земель (50,5% — в федеральный бюджет, 49,5% — в бюджеты земель). Все вышеперечисленные налоги в совокупности составляют около 70% налоговых поступлений консолидированного бюджета ФРГ. В ФРГ налог на добавленную стоимость играет роль регулирующего налога и в случае перераспределения расходных полномочий, прежде всего, подлежат изменению доли федерального и региональных бюджетов в общих поступлениях НДС.

В ФРГ существует особенность: распределение налоговых поступлений между бюджетами различных уровней не совпадает с распределением ответственности по сбору налогов и платежей. Конституция определяет полномочия для федерального правительства по вопросам администрирования таможенных пошлин, фискальных монополий, акцизных платежей, устанавливаемых федеральным законодательством (включая НДС на импорт), а также налогов, введенных директивами ЕС.

Полномочия по администрированию всех остальных видов налогов устанавливают органы власти земель, однако в случаях отчисления отдельных видов налогов в федеральный бюджет, администрирование по этим видам налогов осуществляется через агентов федерального правительства. В случае же зачисления налоговых поступлений в муниципальные бюджеты, обычной практикой является полная или частичная передача полномочий по их администрированию органам власти муниципалитетов.

США

В США Конституция устанавливает полномочия по налогам для федерального и регионального правительства, органы власти штатов делегируют полномочия по установлению и сбору налогов для муниципалитетов. Особенностью налоговой системы является то, что в бюджет каждого уровня зачисляются поступления только тех налогов, права по установлению и администрированию которых принадлежат правительству именного этого уровня. В Соединенных Штатах отсутствует такая практика распределения налогов между различными уровнями бюджета, если эти налоги поступают и регулируются на одном из уровней бюджетной системы. В федеральный бюджет зачисляются поступления федерального подоходного налога с физических лиц и корпораций, а также налог с фонда оплаты труда и отдельных налогов с продаж.

В бюджеты штатов направляются поступления регионального подоходного налога с физических лиц и корпораций, а также общий налог с продаж, который является основным источником их доходов. Основным источником муниципальных бюджетов является поступление налога на имущество, однако, в отдельных штатах муниципальные органы власти имеют также право самостоятельного введения своих ставок на  налог с продаж и на подоходный налог. Кроме того, одной из особенностей бюджетной системы США является администрирование только тех налогов и платежей, которые они сами самостоятельно вводят и регулируют каждый  на своем уровне власти.

Существование такого порядка предоставляет органам власти на различных уровнях большую фискальную независимость и возможность осуществлять свой контроль за налоговой базой и за достоверностью применения ставок за закрепленными за ними налогами.

Великобритания

Основными источниками доходов местного бюджета являются национальный налог на имущество, используемый в коммерческих целях и местный налог на имущество, используемый физическими лицами для проживания. При этом первый налог не является местным налогом, и его размер ставки, налоговую базу и порядок уплаты устанавливается  центральным правительством.

Япония

Япония имеет 4771 префектур, которые объединяют 3045 городов, поселков, районов и каждый из них сводит свой  самостоятельный бюджет. Основные источники доходов местного бюджета состоят из налоговых и неналоговых поступлений. В 1990 году общие доходы местных органов управления составляли 41,6% доходной части местных бюджетов; 17,8% -  отчисления от общегосударственных налогов; 13,2% - дотации государства на осуществление общенациональных мероприятий; остальные 27,3% доходов местных бюджетов - неналоговые поступления, включая займы72. Закон о местных налогах устанавливает виды и предельные ставки налогов, их насчитывалось в 1990 году порядка 30 видов местных налогов. В местных налогах большой удельный вес приходится на прямые налоги. К прямым налогам относятся и отдельные местные налоги на имущество. Юридические лица уплачивают префектурный подоходный налог в размере 12,3% и городской (поселковый, районный) подоходный налог в размере 12,3% от государственного. Кроме того, прибыль юридических лиц служит источником выплаты налога на предпринимательскую деятельность, поступающую в распоряжение префектур, размер ставки налога на прибыль составляет 10,71%.

Физические лица уплачивают подоходный префектурный налог по ставкам 5, 10, 15% в зависимости от суммы дохода. Кроме этого существуют местные подоходные налоги. Сверх этих налогов, каждый гражданин Японии независимо от величины своего дохода уплачивает налог на жителя в сумме 320073 иен в год. К местным косвенным налогам относятся налог на табак, бензин, на рестораны и бары, на потребление электричества и газа.

Распределение прав и обязанностей в области налогообложения, расходования средств и экономического регулирования между различными уровнями государственной власти может принимать различные формы, от исключительного контроля над определенными функциями до совместной деятельности в той или иной сфере полномочий. Для распределения функций, прежде всего, необходимо знать какие расходы отнести к делам местного значения и преимущества децентрализации различных управленческих функций.

Основное преимущество децентрализации – это то, что местные органы власти и потребители услуг на субнациональном (территориальном) уровне лучше знают свои предпочтения и свою местную обстановку. Более того, должностные лица на местах находятся ближе к своим избирателям и, соответственно, должны быть в большей степени подотчетны им. Другое преимущество децентрализации заключается в поощрении конкуренции между региональными и местными органами власти, что с одной стороны, раскрывает неэффективно работающие органы власти, при котором  может произойти не только отток ресурсов, но и граждане могут иммигрировать в соседние территории, то есть проголосовать «ногами».

Подоходный налог самый можно сказать, популярный который обычно используют для выравнивания бюджетной обеспеченности и особенно тогда когда не имеется налога на имущество. К подоходному налогу относится налог  от обязательного патентирования.

Подоходный налог – налог на граждан и является единственным налогом для населения как получателя бюджетных услуг (здравоохранение, образование), где большинство населения получает эти услуги на территории проживания и экономическая его эффективность обеспечивается  при закреплении его за любым уровнем бюджетной системы. Кроме того, уровень поступления этого налога напрямую зависит от численности населения и от уровня его доходов.

В сравнении с подоходным налогом и другими налогами самым гибким является налог на имущество. В КР первоначально необходимо было бы ввести налог на имущество предприятий. Этот налог, распределяется более равномерно, чем налог на прибыль, НДС и подоходный налог.

Преимущества налога на имущество с одной стороны в том, что база этого налога обладает относительной мобильностью, так как перемещение основных фондов (здание, оборудование) не требуют значительных расходов, с другой стороны в том, что раз значительная часть налогооблагаемой базы приходится на основные средства за вычетом амортизации, то балансовая стоимость основных средств мало зависит от экономических спадов или подъемов. Следовательно, по этим показателям этот налог  также и достаточно стабилен. И при всем этом, если учитывать, что предприятия используют местную инфраструктуру (дороги, коммунальные услуги) логично было бы закрепить этот налог, поступающий от их имущества за местными бюджетами, Таким образом, финансирование бюджетных услуг можно было бы финансировать за счет тех, кто ими пользуется.