Разработка и реализация комплексных программ социально-экономического развития муниципального образования

При этом население, даже по своей воле, не вправе упразднять местное самоуправление. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 30 ноября 2000 г. указал, что как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникает на основе Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования. Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции Российской Федерации положения ряда законов Курской области, в которых предусматривалась возможность для населения муниципального образования посредством проведения референдума отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускалось прекращение осуществления местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации. Граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. При этом в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами (ст. 3).

Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Как и другие права граждан, права на осуществление местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", могут быть ограничены исключительно федеральным законом. И сделано это может быть только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации; ч. 3 ст. 3 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Обязанностью федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации является обеспечение государственных гарантий прав населения на осуществление местного самоуправления.

Основные тенденции развития местного самоуправления в России2.

Практика применения законодательства 90-х гг. XX в. выявила целый ряд проблем, связанных с осуществлением местного самоуправления в России. Это вызвало необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне.

В целях разрешения имеющихся проблем Президентом Российской Федерации в 2002 г. была создана Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Комиссией были подготовлены проекты федеральных законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Принятие 6 октября 2003 г. новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" стало значительным этапом в развитии правовых основ местного самоуправления в России. По существу, данный Федеральный закон стал основой проведения широкомасштабной реформы местного самоуправления в Российской Федерации.

Одной из основных задач проводимой в стране реформы федеративных отношений и местного самоуправления было установление такого разграничения полномочий, при котором интересы граждан были бы на первом месте, а публичные услуги были бы максимально доступны для них3.

Это позволяет говорить о следующей конструкции взаимоотношений гражданина и всех уровней публичной власти. Вопросы, имеющие общефедеральное значение, естественно, должны решаться федеральными органами государственной власти. Вопросы, которые требуют концентрации сил и ресурсов (включая финансовые) в субъекте Федерации, должны решаться региональной властью. В первую очередь - это вопросы социальной политики, оказания мер социальной помощи отдельным категориям граждан, проживающих в соответствующих субъектах Российской Федерации. Это относится также и к координации деятельности муниципальных образований и осуществлению межмуниципальных программ в ряде сфер (например, в области физической культуры и спорта). Иными словами, вопросы региональной власти - это те вопросы, где нет необходимости ежедневно опекать гражданина.

И лишь те вопросы, которые непосредственно касаются гражданина в его повседневной жизни, должны решать органы местного самоуправления. Это позволит осуществлять действенный контроль гражданами за предоставлением им публичных услуг.

Необходимо заметить, что в начале проведения муниципальной реформы органы государственной власти субъектов Российской Федерации во многом оказались от нее и их полномочия в сфере местного самоуправления были значительно ограничены. Хотя Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был предусмотрен достаточно большой переходный срок (более двух лет), не все субъекты Российской Федерации оказались готовы к его вступлению в силу в полном объеме с 2006 г.

Поэтому был принят Федеральный закон от 12 октября 2005 г. N 129-ФЗ. Им были внесены изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который теперь в полном объеме вступает в силу с 1 января 2009 г. До этого срока устанавливается переходный период. В переходный период законом субъекта Российской Федерации определяется порядок решения вопросов местного значения вновь образованных поселений. Принятие указанных законов субъектов Российской Федерации осуществлялось до 1 января 2006 г. С 1 января 2006 г. до окончания переходного периода указанные законы субъектов Федерации принимаются не позднее чем за три месяца до начала очередного финансового года и не могут быть изменены в течение финансового года.

Таким образом, субъектам Российской Федерации предоставлено право на достаточно длительное время самостоятельно решать вопрос о законодательном определении порядка решения вопросов местного значения вновь образованных поселений в переходный период. При этом может быть предусмотрено решение вопросов местного значения низового звена местного самоуправления (вновь образованных поселений) органами местного самоуправления муниципальных районов.

На практике не всегда удается осуществить точное исполнение запланированных реформ. Не стала здесь исключением и муниципальная реформа. Этим, в том числе, объясняются неоднократные изменения и дополнения Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Существенное изменение организации деятельности местного самоуправления, предусмотренное новым Федеральным законом, потребовало внесения соответствующих изменений в федеральные законы, регламентирующие деятельность местного самоуправления в смежных отраслях. Это прежде всего касается финансового, налогового, земельного, гражданского законодательства и др. Итогом этой работы должно стать создание достаточной финансово-экономической базы местного самоуправления в Российской Федерации.

Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривается весьма большое увеличение регламентации отдельных аспектов местного самоуправления муниципальными правовыми актами. Но далеко не все муниципальные образования (особенно небольшие) обладают достаточными возможностями для должной подготовки муниципальных правовых актов. Поэтому со стороны государства необходим комплексный подход к этой проблеме, в том числе особое внимание необходимо уделять обучению и подготовке кадров, финансовому обеспечению. Необходима также здесь и консультационная помощь субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям со стороны федеральных органов государственной власти и научных центров, включая разработку модельных актов для местного самоуправления.

Также федеральным и региональным органам государственной власти целесообразно разрабатывать модельные (типовые) муниципальные правовые акты городского округа, муниципального района, поселения. В данных документах в соответствии с требованиями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", других федеральных и региональных законов должны содержаться необходимые положения по решению вопросов местного значения, оптимизации взаимоотношений органов и должностных лиц местного самоуправления, что будет способствовать более результативному участию населения муниципального образования в решении вопросов местного значения.

1.2 Правовая  основа разработки программ социально- экономического развития муниципального  образования вРоссии: проблемы и перспективы

После принятия и вступления в силу Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Закон) ситуация с регулированием социально-экономического развития на местном уровне стала неоднозначной. Если в старой версии данного закона (Федеральный закон N 154-ФЗ от 1995 г.) "Разработка программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования" относилось к вопросам местного значения (п. 4 ст. 6), то в новой оно исчезло из списка этих вопросов.

Вместе с тем, в перечень полномочий органов местного самоуправления по новому закону попадает "принятие и организация разработки программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования" (ст. 17). Фактически это означает парадоксальную ситуацию: инструмент для управления развитием на местном уровне в руках у муниципалов вроде бы есть, а сферы его применения нет.

Отсюда можно сделать как минимум два вывода. Во-первых, данный нормотворческий казус можно рассматривать как косвенное свидетельство потери в Законе акцента на самостоятельное социально-экономическое развитие муниципалитетов. Во-вторых, тот факт, что за все время обсуждения Закона вопрос о данном несоответствии практически не поднимался, свидетельствует о слабости идеи самостоятельного муниципального социально-экономического развития в принципе: ведь именно местное самоуправление как институт самоорганизации граждан и должно было бы непосредственно этим заниматься4.

Между тем, интерес к работе по разработке программ комплексного социально-экономического развития в самой муниципальной среде год от года нарастает. Об этом свидетельствуют быстрые темпы роста числа муниципальных образований, самостоятельно пытающихся строить свое развитие на основе комплексного подхода, участвующих в подготовке комплексных программных документов различного типа. Так, по данным Дальневосточного округа "Якутского центра", на середину 2012 г. около 650 российских муниципальных образований имели многолетние стратегические документы, регламентирующие их социально-экономическое развитие. С тех пор их число значительно возросло.

Даже в нынешних непростых условиях реформирования самых разных сторон общественной жизни, изменения финансово-экономических и социально-экономических основ функционирования местного самоуправления муниципальные образования пытаются сами искать наиболее эффективные подходы к решению целого ряда задач. Что это за задачи? Среди них, например, такие: консолидировать местное сообщество, системно и эффективно использовать ограниченные ресурсы, привлекать дополнительные ресурсы развития (как бюджетные, так и внебюджетные - коммерческие инвестиции), выстраивать отношения с регионом, с соседями и т.д. Причем особенно важно, что эти попытки не ограничены только стадией разработки - программы и стратегии реализуются, работают. Все возрастающее внимание в муниципалитетах уделяют публичному обсуждению результатов реализации намеченных планов.

Таким образом, желание активно заниматься планированием местного развития, развивать не только практику, но и теорию планирования, у муниципалитетов есть. Проблема в том, что законодательство, за некоторыми исключениями, в основном обходит эти вопросы вниманием. Многое муниципалитетам до сих пор приходится делать по наитию, в отсутствие четких норм.

Возможно, причина слабого звучания проблематики социально-экономического развития на местном уровне заключается именно в том, что сегодня больше внимания уделяется его социальной составляющей - тому, как наиболее эффективно использовать ограниченные средства бюджета. В этом направлении сделано действительно много: уточнен перечень вопросов местного значения, соответствующих полномочий органов местного самоуправления, источников финансирования, разрабатываются и обсуждаются необходимые технологии (бюджетирование, ориентированное на результат, и пр.).

К несомненным положительным сторонам Закона относится однозначный запрет на содержание в федеральных и региональных законах положений, определяющих объем расходов, осуществляемых за счет средств местных бюджетов (п. 3 ст. 18). Государственные органы теперь не могут устанавливать нормы и нормативы по расходным обязательствам муниципальных образований. Все нормативы по хозяйственной деятельности в рамках своих полномочий муниципалитеты разрабатывают сами.

Четче прописан в Законе порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 19). Теперь законодательные акты, содержащие перечень обязательств по передаваемым полномочиям, должны содержать и порядок расчета субвенций на их исполнение, а также перечень имущества, необходимого для исполнения полномочий. Таким образом, полная реализация концепции Закона в идеале позволит решить застарелую проблему так называемых "нефинансируемых мандатов", возлагаемых на органы местного самоуправления. Другое дело, что, как показывает первый опыт применения закона, на местах соответствующие его положения часто реализуются сугубо формально, а то и с прямыми нарушениями, что выхолащивает дух Закона, порой приводя к результатам, противоположным задуманным.