Разработка и реализация комплексных программ социально-экономического развития муниципального образования

Однако если межбюджетные аспекты российской муниципальной реформы - позитивные или негативные - постоянно находятся в центре внимания, их актуальность ни у кого не вызывает сомнения, то собственно экономическая составляющая местного развития звучит в ходе реформы в гораздо меньшей степени, оставаясь в тени. Между тем, во многих странах с развитым местным самоуправлением именно эти вопросы являются одной из основных забот местного самоуправления. Муниципалитеты в этих странах активно занимаются привлечением и удержанием бизнеса, созданием рабочих мест, укреплением налоговой базы, и эта деятельность соответствующим образом законодательно регулируется, ей уделяется первоочередное внимание.

Другой причиной может быть несовместимость принципов местного самоуправления в том виде, как они понимаются в Европейской хартии местного самоуправления и закреплены в действующей Конституции Российской Федерации, с набирающей силу тенденцией централизации управления. Местное самоуправление сегодня остается практически единственным элементом общественного управления, не включенным в пресловутую "вертикаль власти". Совершенно очевидно, что непосредственная подмена местного самоуправления государственными территориальными органами повлекла бы за собой целый ряд нежелательных последствий и идеологического, и политического характера, потребовала бы пересмотра положений Конституции. Поэтому - и это мнение многих экспертов, работающих в сфере общественного управления, - была выбрана иная стратегия, нацеленная на превращение местного самоуправления в некий суррогат государственной власти, практически лишенный ресурсов. С помощью такого суррогата государственная власть защищает себя от решения проблем населения, указывая каждый раз на то, что именно его (населения) неспособность к самодеятельности и самоорганизации на местном уровне и есть истинная причина всех проблем.

Нередко трактовки законов и других нормативных актов, а также правоприменительная практика, выхолащивают "неудобные" конституционные положения. Это можно сказать и о праве населения на местное самоуправление. Новое законодательство о местном самоуправлении, как отмечалось выше, содержит ряд прогрессивных положений, формально расширяющих самостоятельность муниципальных образований - но в то же время позволяет органам власти субъектов РФ существенным образом ослаблять экономические основы местного самоуправления, не выходя за рамки правового поля. И сегодня противники местного самоуправления этим активно пользуются. Деформирована система межбюджетных отношений, которая делает бюджеты абсолютного большинства муниципальных образований заведомо дефицитными, искусственно дотационными и лишенными собственных ресурсов развития. Ведется наступление на имущественный комплекс местного самоуправления, продолжаются неурядицы с наделением муниципалитетов собственным земельным фондом. В эту же логику двусмысленной по отношению к местному самоуправлению политики вписывается исключение комплексного развития территорий муниципалитетов из вопросов местного значения.

Не исключено, впрочем, что, помимо политических, не последнюю роль в принятии такого решения могли сыграть и чисто технические проблемы, с которыми столкнулся законодатель при описании двухуровневой структуры местного самоуправления. По действующему законодательству вопросами местного значения в комплексе можно заниматься только в условиях городских округов. Районному и поселенческому уровню Закон такой возможности не предоставляет из-за того, что за каждым типом закреплен свой функциональный комплекс, а носителя, субъекта ответственности за решения всех вопросов местного значения в районах просто не существует. Не желая создавать неравенство в положении муниципалитетов различных типов через расширение вопросов местного значения для городских округов, с одной стороны, и не найдя решения для двухуровневой модели местного самоуправления, с другой стороны, законодатель просто извлек соответствующую статью из Закона.

Изменение формулировки и перенос статьи о комплексном развитии из раздела общемуниципальной ответственности в раздел полномочий органов местного самоуправления имеет гораздо более серьезные последствия, чем может показаться на первый взгляд. Возникает ряд ограничений, с которыми муниципалитеты неизбежно будет сталкиваться, пытаясь буквально следовать новой формулировке при развитии собственной экономической базы и комплексном решении социальных проблем поселений.

Так, Закон предполагает, что деятельность по социально-экономическому развитию может осуществляться только в рамках реализации муниципальных программ. Это правильно, но лишь отчасти. Действительно, значительную часть и, может быть даже, большинство вопросов социально-экономического развития муниципальных образований можно и нужно решать программными и программно-целевыми методами, через принятие и разработку, в числе прочего, и комплексных программ. Но зона комплексного планирования, хоть и значительна, но далеко не исчерпывает всех вопросов местного значения по социально-экономическому развитию территорий5.

Проблема вовлечения муниципалитетов в процесс планирования во многом осложняется отсутствием информации о реальном положении муниципальных образований. Информационная база в большинстве муниципальных образований находится на крайне низком уровне, так как формируется за счет данных, поступающих от государственных территориальных статистических органов, задачей которых является обслуживание интересов государственных структур, а не органов местного самоуправления. Статистика поселений до последнего времени в большинстве случаев вообще не ведется или ведется по крайне ограниченному числу показателей, собираемых, как правило, в инициативном порядке главами поселений. Поэтому формирование статистической базы поселений для комплексного планирования - это сегодня самостоятельная, важная и вместе с тем весьма затратная задача. Государство, судя по всему, не собирается решать эту проблему - даже статистика по административным районам и крупным городам собирается с трудом. Получается, эта задача должна лечь на плечи самих муниципальных образований, что потребует отдельного финансирования в форме госмандата. В этой связи не лишним будет вспомнить подзабытый отечественный опыт: в дореволюционной России местную статистику собирали сами земства, и качество ее было чрезвычайно высоким, что, в частности, отмечал еще В.И. Ленин в одной из своих ранних работ.

В большинстве муниципальных образований, в условиях дефицита времени, работа по сбору дополнительной информации в поселениях проводится по нескольким направлениям. Во-первых, собираются все статистические и аналитические наработки, которыми обладают на настоящий период администрации поселений. Как и ожидается, материалы являются очень разнородными, но некоторое представление о демографической ситуации и истории развития поселений они дают. Во-вторых, проводится анкетирование всех вновь избранных глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления района и поселений. Помимо расширения и дополнения сведения статистического учета, удается получить комплексную оценку ситуации поселений и возможных перспектив их развития со стороны наиболее активной и информированной части местного сообщества. В-третьих, проводятся развернутые интервью с руководителями различных служб администраций поселений. Итоги этой работы позволяют существенно расширить как аналитический, так и концептуальный разделы стратегии за счет более полного представления проблем и перспектив развития каждого из поселений.

Опыт успешных муниципальных образований может оказаться полезным для большинства образующихся муниципальных образований, которые в условиях перехода на двухуровневую модель местного самоуправления занимаются подготовкой среднесрочных и долгосрочных программ и стратегий социально-экономического развития и сталкиваются с пробелами и противоречиями в законодательном регулировании этой деятельности6.

1.3 Особенности разработки  программ социально-экономического

развития муниципального образования

При разработке программ социально-экономического развития муниципального образования специалисты нередко встречаются с трудностями, связанными с недостаточной определенностью терминологии.

Поэтому представляется необходимым рассмотреть понятие, объясняющее все разновидности получения информации о будущем – предвидение. Предвидение основано на знании закономерностей развития природы, общества, мышления.

Предвидение затрагивает две взаимосвязанные совокупности форм его конкретизации: предсказание и предчувствие. Предсказание подразумевает описание возможных или желательных перспектив, состояний, решений проблем будущего. Предсказание связано с собственно решением этих проблем с использованием информации о будущем для целенаправленной деятельности личности и общества.

Предсказание выливается в формы предчувствия, предугадывания и разработки. Предчувствие содержит информацию о будущем на основе интуиции – подсознания. Предугадывание несет информацию о будущем на основе жизненного опыта, не основанную на специальных научных исследованиях. Попытка догадаться, оценить  есть прогнозирование.

Разработка предшествует плану. Вероятностное описание возможного или желательного – это разработка. Директивное решение относительно мероприятий по достижению возможного, желательного – это план.

Содержание  разработок с разным временным горизонтом определяется природой планируемых процессов. Чем более устойчивый характер носят прогнозируемые процессы и тенденции, тем дальше может быть отодвинут горизонт разработки. Разные производственные процессы имеют разные по скорости протекания, разные временные циклы.

Природе краткосрочного прогноза в наибольшей мере соответствует прогноз хода выполнения годового и индикативного  плана текущих хозяйственных процессов в муниципальном образовании.

Среднесрочное прогнозирование имеет основным своим содержанием прогноз темпов, факторов и структуры развития экономики, прогноз инвестиционных процессов, инвестиционный цикл (от принятия инвестиционных решений до полного освоения новых возможностей), охватывающий в среднем период до 5 лет, является основным материальным фактором формирования темпов и пропорций экономического развития местного сообщества, что и определяет главное содержание среднесрочного прогноза7.

В долгосрочном прогнозе на первый план выходят те аспекты социально-экономического развития, которые связаны с демографическими процессами, перспективами решения крупных социальных задач и научно-технического прогресса, использованием природных ресурсов.

Согласованные во времени отдельные элементы разработки развития отражают, прежде всего, единство двух сторон развития экономики: действия уже сложившихся объективных, качественно и количественно определенных закономерностей и тенденций и целенаправленного воздействия общества на эти процессы, их направления, интенсивность и конечные результаты. Картина будущего слагается из сочетания этих двух сторон. Поэтому один из главных принципов прогнозирования состоит в одновременном движении из прошлого и настоящего в предвидимое будущее и от представлений о более отдаленном будущем к представлениям о ближайших перспективах. Долгосрочный прогноз, рассматриваемый как информация об отдаленном будущем, имеет своим источником информацию о прошлом и настоящем. Любой научно обоснованный прогноз складывается из уже имеющейся информации. Отличие прогнозов разной продолжительности состоит не в том, что они содержат принципиально различную информацию, а в том, что они отражают изменяющиеся взаимосвязи, соотношения между отдельными элементами развивающегося местного сообщества. Любой элемент долгосрочного прогноза – это уже имеющаяся сегодня информация, в противном случае такой элемент просто не имеет источников своего конструирования. Поэтому движение от краткосрочного прогноза к долгосрочному основано на использовании тех же информационных элементов, но в их меняющемся количественном соотношении, что при определенном накоплении количественных изменений может означать качественный сдвиг в уровне развития муниципального образования.

В то же время представления о ближайшем будущем местной экономики никогда не может складываться, исходя лишь из уже сложившихся закономерностей с присущими им взаимосвязями и соотношениями. Управляемость социально-экономическими процессами с позиции и в интересах всего общества означает, что текущие процессы должны рассматриваться с точки зрения более отдаленной перспективы, исходя из целей и задач долгосрочного развития. Тем самым, в процессе составления прогнозов должно быть обеспечено движение из будущего в настоящее, без чего невозможно отражение в прогнозах фундаментальной характеристики экономики – ее управляемости в соответствии с долгосрочными целями и на основе познания объективных законов общественного развития.

Практический учет сформулированного выше принципа осуществляется на основе одновременной разработки кратко-, средне- и долгосрочных прогнозов и их непрерывной корректировки при изменении горизонтов прогнозирования. Поскольку, как уже отмечалось, каждый из прогнозов разной продолжительности имеет свои особенности и, связанную с ними определенную автономность, то составление прогнозов может начинаться одновременно для разных временных горизонтов, а затем осуществляться их согласование.

Объективность и познаваемость экономического развития фундаментальными и теоретическими основами разработки программ. Понимание объективного характера и, вместе с тем, познаваемости законов экономического развития определяет основное содержание прогнозирования – качественный и количественный анализ реальных экономических процессов, выявление объективных условий, факторов и тенденций развития. Такой процесс конструктивного научного познания создает необходимые предпосылки и для процесса управления, и планирования.

Исходя из этих основополагающих положений, можно сформулировать и некоторые более конкретные принципы разработки социально-экономического развития муниципального образования: с одной стороны, муниципальное образование рассматривается как единый объект, а с другой – как совокупность относительно самостоятельных направлений (блоков) прогнозирования. Практическое составление комплексного прогноза на основе принципа системности предполагает создание методов и моделей, которые соответствовали бы содержанию каждого отдельного блока и одновременно позволяли построить целостную картину возможного развития всего муниципального образования.

Для того чтобы принцип системности реализовался при сохранении приоритета экономического содержания, целесообразно использовать «блочный» метод построения комплексного прогноза. Для этого должны быть выделены те показатели, которые являются экзогенными для всего прогноза развития муниципального образования в целом, определена последовательность проведения прогнозных расчетов и соответствующие этой последовательности, входные и выходные (для каждого блока) показатели, а также последовательность повторного уточнения промежуточных результатов.