Разработка модели взаимодействия системы образования с общественностью, адекватной задачам модернизации, обеспечивающей инновационный

- системное и гармоничное сопряжение существующих актуальных и новых потенциальных форм государственно-общественного взаимодействия в образовании; 

- сочетание в субъектах управления взаимодействием государственного и общественного представительства;

- определенность необходимых существенных условий (нормативно-правовых, научно-методических, информационных, организационных и др.) ее использования и реализации;

- наличие адекватной ее содержанию технологии проектирования и перехода от концептуальной модели к различным конкретным вариантам и модификациям организации государственно-общественного взаимодействия, сохраняющим качества этой базовой обобщенной модели. 

Концептуальная интегральная формально-организационная модель должна обеспечить проектирование вариативных  форм государственно-общественного  взаимодействия в образовании на основе обобщенного набора типов  проектных организационных решений и технологии конкретизации выбора проектного решения для организации конкретного взаимодействия системы образования с обществом под определенные цели и содержание такого взаимодействия. 

1.3.2. Модель государственно-общественного  управления образованием.

А.М. Моисеевым дано следующее  определение понятия государственно-общественного  управления образованием: «Это – особый тип управления, характерной чертой которого является постоянное ответственное  участие и взаимодействие в управлении образованием субъектов и их органов, с одной стороны, выражающих и представляющих интересы, политику, гарантии и компетенцию государства в области образования (федеральные, региональные органы государственной власти и управления, их органы управления образованием, а также в части полномочий, закрепленных за ними законодательством в области образования, органы местного самоуправления и руководители подведомственных им образовательных учреждений), с другой стороны, выражающих и реализующих интересы общества, населения. Государственно-общественное взаимодействие в управлении образованием может осуществляться путем создания как раздельных, но взаимодействующих, органов и форм государственного и общественного управления образованием, так и путем создания совместных органов и форм государственно-общественного управления образованием» [39].

Из данного определения  следует, что государственно-общественное управление образованием становится фактическим  социальным и правовым феноменом  только в институциональной форме  системы государственно-общественного управления образованием. Под такой системой необходимо понимать систему норм, организационных форм, функций и процедур их реализации на всех уровнях управления образованием, обеспечивающих согласование интересов, координацию деятельности, взаимодействие и совместную деятельность в области образования органов государственной власти и органов управления образованием, органов местного самоуправления, подведомственных им образовательных учреждений с гражданскими объединениями и гражданами, осуществляющими деятельность и реализующими свои цели и законные интересы в области образования. Такая система не только обеспечивает участие общества в управлении сетью государственных и муниципальных образовательных учреждений, но также полагает возможность участия государственных и муниципальных органов в управлении деятельностью гражданских организаций в сфере образования. Объектом управления становится не только сеть государственных и муниципальных образовательных учреждений, но и вся система взаимодействия и совместной деятельности государства и общества в сфере образования, т.е. вся система образования в ее законодательном определении, которое дано выше.

В настоящем разделе  рассмотрим модель участия общественности в управлении образованием на уровне образовательного учреждения, органов управления образованием муниципального и регионального уровней.

При типизации и моделировании  государственно-общественного взаимодействия в управлении образованием необходимо учитывать различия в организационном устройстве  государственных и общественных субъектов. Государственный субъект управления образованием создан на основаниях законодательства известными процедурами децентрализации⁴ «сверху вниз» полномочий и обязательств государства перед обществом в сфере образования на следующих уровнях:

-  федеральный: основная организационная форма – Министерство образования и науки РФ, агентства, службы;

-  региональный: региональные органы управления образованием, созданные органом исполнительной власти региона в качестве своей организационной структуры на основаниях устава субъекта РФ, регионального законодательства и нормативных правовых актов об управлении в сфере образования;

-  муниципальный:  муниципальные органы управления образованием, созданные органом местного самоуправления на основаниях устава муниципального образования и нормативных правовых актов органов местного самоуправления в целях реализации государственных полномочий и обязательств в сфере образования, переданных на уровень местного самоуправления законодательством о местном самоуправлении и об образовании, что позволяет говорить о государственном характере управления образованием на муниципальном уровне;

-  локальный: государственные и муниципальные образовательные учреждения, управляемые учредителем (согласно его компетенции) и имеющие собственную компетенцию, закрепленную за ними законодательно⁵ и реализуемую органом (органами) управления образовательного учреждения.

Общественный субъект  в любой сфере, в том числе  в сфере образования, представляет собой различные предусмотренные законодательством организационно-правовые формы объединений носителей гражданских прав – граждан, которые при создании объединения делегируют часть своих прав органам управления гражданским объединением. Полномочия общественных субъектов формируются «снизу вверх» от граждан и также законодательно распределены по восходящей линии на уровни:

-  местный – местные общественные объединения и некоммерческие организации, территорией деятельности которых являются муниципальные образования;

-  региональный – региональные общественные объединения, территорией деятельности которых являются территории соответствующего субъекта РФ;

-  межрегиональный – межрегиональные общественные объединения, действующие на территории нескольких субъектов РФ;

-  общероссийский – территория деятельности составляет территорию более половины субъектов РФ.

Государственно-общественное взаимодействие в управлении по процедурам делегирования, в том числе - в  сфере образования, организационно может выстраиваться по уровням взаимодействия государственного субъекта с соответствующим уровнем общественного субъекта. Местный уровень последнего может взаимодействовать как с органом местного самоуправления, так и с учреждением.

Общественная составляющая в таком совместном субъекте должна формироваться с учетом закономерностей формирования общественного субъекта – от граждан на вышестоящие уровни, «снизу вверх», государственная составляющая – в обратном порядке «снизу вверх».

1.3.2.1. Моделирование государственно-общественного управления на уровне образовательного учреждения.

На уровне образовательного учреждения субъектами государственного управления выступают:

-  учредитель (собственник) в лице его органа, уполномоченного реализовать функции учредителя в сфере образования в рамках функций и компетенции органа местного самоуправления, закрепленных за ним законодательно – внешний по отношению к учреждению орган;

-  руководитель образовательного учреждения, назначенный учредителем.

Общественным субъектом  на уровне учреждения может выступать система форм и органов самоуправления образовательного учреждения, регламентированная законодательно и формируемая процедурами выборов представительных органов и делегирования им прав представительства различных категорий граждан.

Государственно-общественным субъектом управления на уровне учреждения может выступать специально создаваемый совместный орган управления, либо создаваемое организационное взаимодействие нескольких органов, в которые организационно включены, с одной стороны, представители субъектов государственного управления, с другой стороны, представители общественного субъекта – уполномоченные представители общественности. Полномочия представлять различные категории общественности формируются по тем или иным процедурам выборов различными группами общественности своих представителей, сопряженным с делегированием им прав представительства соответствующих групп общественности.

Таблица 2.

Три типа субъектов участия  в управлении на уровне образовательного учреждения

Структурный состав субъекта совместного государственно-общественного  управления учреждения может формироваться  в двух принципиально различных по форме организации вариантах, а также может быть выбрано смешанное организационное решение, дающее третий вариант. Этот последний вариант, в свою очередь, может содержать в себе разные пропорции сочетания двух противоположных организационных вариантов, что дает широкий спектр вариативности выбора организационного решения при проектировании на основе предложенной типизации структурно-функционального состава субъекта государственно-общественного управления. Первый вариант, как было рассмотрено выше, реализуется в форме школьных управляющих советов, которые вариативны по своему составу, функциям, полномочиям. Типизация этой вариативности раскрывается в предлагаемой интегральной организационной модели. Второй вариант, как будет показано далее, может применяться при организации субъекта государственно-общественного управления за пределами образовательного учреждения и муниципального органа управления образованием в с системе их взаимодействия с общественными субъектами, представленными самостоятельными гражданскими объединениями, то есть в рамках системы образования, как это нами определено выше.

Наличие организационно сформированного в одном из предложенных выше трех вариантов субъекта государственно-общественного  управления учреждением обеспечивает непосредственное участие общественности в управлении и превращает систему школьного управления в систему государственно-общественного управления, в отличие от системы опосредованного участия в управлении общественности в системе, структуру которой составляют субъекты государственного управления и субъекты общественного самоуправления, не имеющие функций и полномочий, кроме «совещательно - рекомендательных» коллегиальных обращений к государственному субъекту управления. Это составляет одну из ключевых характеристик вариативных систем государственно-общественного управления и их интегральной модели, качественно отличающих их от систем школьного управления с опосредованным участием общественности в управлении.

 Определение структурно-функционального состава государственно-общественного субъекта в системе школьного управления позволяет далее на основе принципа оптимального сочетания централизации и децентрализации функций, полномочий и обязанностей управления осуществить типизацию вариантов систем государственно-общественного управления по распределению между их структурами функционального состава, предусмотренного интегральной моделью.

Внутри системы государственно-общественного  управления образовательным учреждением  речь может идти о распределении  между субъектами государственного управления и государственно-общественного управления того объема  компетенции⁶, которая определенна законодательно для образовательного учреждения, как юридического лица⁷.

Теоретически возможно делегирование части полномочий учредителя системе государственно-общественного управления образовательного учреждения, но в настоящее время для этого нет необходимых нормативно-правовых и иных организационно-управленческих условий. Но в будущем, при формировании таких условий, возможным будет дополнение интегральной модели и этим набором вариантов такого рода делегирования полномочий и ответственности.

Одно из направлений  типизации вариантов организационных  решений распределения компетенции  лежит в спектре между следующими двумя крайними вариантами реализации принципа рационального сочетания централизации и децентрализации компетенции:

-  централизация компетенции (прав, обязанностей и ответственности) в одном субъекте управления;

-  децентрализация компетенции.

Вариант централизации  всей компетенции образовательного учреждения в одном государственно-общественном субъекте нецелесообразен и не реализуется на практике в системах управления ни в отечественных образовательных учреждениях, ни за рубежом. Вариант централизации всей компетенции у руководителя учреждения лишает систему государственно-общественного управления одной из ее ключевых характеристик и редуцирует эту систему к системе административного управления с опосредованным участием общественности в управлении.

Но указанные выше крайние варианты могут быть рациональном образом реализованы в распределении отдельных полномочий или групп полномочий. Сказанное можно пояснить следующими примерами. Полномочие координации деятельности общественных объединений в образовательном учреждении рационально закрепить в исключительной компетенции органа государственно-общественного управления. Полномочие устанавливать распределение должностных обязанностей работников учреждения рационально оставить исключительно за руководителем.

Таким образом, речь не идет о выборе и соблюдении единого принципа распределения полномочий из их перечня, подлежащего распределению. Наоборот, разные по содержанию функций полномочия могут распределяться на основании разных принципов из вариантов, рассмотренных выше.

Принцип оптимального сочетания централизации и децентрализации компетенции позволяет сформировать области исключительной компетенции каждого из субъектов управления. Решения по вопросам, отнесенным к исключительной компетенции каждого из субъектов управления, принимаются и утверждаются этим органом самостоятельно, без процедур согласования с другими субъектами управления. Другие субъекты могут иметь право вносить по этим вопросам свои рекомендации и делать заключения по принятым в таком порядке решениям.