Шпаргалка по "Конституционной экономике"

3.3. Американская доктрина разделения властей

Довольно  сложно установить, какое содержание вложили в разделение властей авторы Конституции США. К ее двухсотлетнему юбилею в американской печати звучало много восторженных слов об отцах-основателях - мудрых философах, политиках и юристах, которые руководствовались при создании Конституции ясными и точными философскими и юридическими понятиями. К ним относят и принцип«разделения властей». Такой подход традиционен. Еще в конце XIX в. Вудро Вильсон, оценивая возможности и намерения создателей конституции, писал: «Конвент 1787 г. состоял из очень способных людей англосаксонской расы... Конвент 1787 г. пожелал создать конгресс, свободный от подчинения кому бы то ни было, и исполнительную власть, которая не смогла бы стать деспотичной... Абсолютное разделение этих двух ветвей правительственной системы есть единственно возможное средство для достижения желанных целей». Подобные высказывания часто повторяются американскими юристами.

Экономист Б. Селигмен, менее увлеченный правовыми конструкциями, пытаясь исследовать экономические взгляды отцов-основателей, пришел к иному выводу. О делегатах Филадельфийского конвента он писал: «Им было предназначено стать «отцами конституции»,считавшимися в некотором роде полубогами. Но они определенно ими не были. Они были практичными людьми, имевшими опыт в бизнесе, юриспруденции и политике... «Отцы конституции» боролись друг с другом из-за богатства и влияния».

Отсутствие  достаточного количества теоретических  высказываний делегатов Конституционного конвента не только затрудняет выяснение их взглядов на природу будущей республики, но и вызывает обоснованное сомнение в том, что такие взгляды в четком и оформленном виде были присущи большинству из них. «Когда обращаешься к огромной массе комментариев и толкований, которая образовалась вокруг Конституции США, то невольно удивляешься тому, как мало абстрактных вопросов теории государства поднималось во время ее разработки и принятия... Члены Конвента руководствовались не столько теорией Монтескье,сколько практическими соображениями экономического детерминизма».

Приведенные цитаты показывают, что при попытках дать экономический анализ американские авторы отступали перед фактами, противоречащими традиционным представлениям об отцах-основателях -«идеальных» государственных деятелях.

Помимо этого, американская модель разделения властей  отражала колебания правящей элиты между законодательной властью, проявившей в ряде случаев чрезмерный, по ее понятиям, демократизм и продемонстрировавшей свою неспособность в ведении административных дел, с одной стороны, и исполнительной властью, которая ассоциировалась у правящей элиты с деспотизмом европейских монархов и произволом колониальных губернаторов- с другой. Основная задача, стоящая перед Конституционным конвентом,заключалась в создании эффективной управленческой структуры с такой системой «сдержек и противовесов», которая могла бы предотвратить узурпацию власти каким-то одним государственным органом.

По Конституции  законодательная власть была вверена двухпалатному Конгрессу, исполнительная — Президенту, судебная— Верховному и нижестоящим федеральным судам. Все три ветви власти формировались различным образом. Палата представителей избиралась непосредственно населением.Сенат - легислатурами штатов (до 1913 г.). Президент — коллегией выборщиков. Верховный и нижестоящие суды — Президентом и Сенатом совместно. Различными были и сроки их полномочий. Представители избирались на два года, сенаторы на шесть лет; Президент на четыре года. Судьи пребывали в должности пожизненно. По логике Конституции такой порядок формирования призван был закрепить независимое положение каждой из трех ветвей власти и утвердить за ними в определённых рамках соответствующую функциональную компетенцию. Наиболее полно Конституция США закрепила статус Президента и Конгресса. Порядку их избрания и компетенции посвящено около трех четвертей ее текста, одобренного в 1787 г. Филадельфийским конвентом.Однако принципы их взаимоотношений не нашли в ней должного отражения, что вызвало огромное количество всевозможных комментариев и толкований.

Общепринятым является мнение, что отношения между высшими государственными органами основаны на принципе «разделения 
властей». Вместе с тем американские государствоведы различают конституционные принципы «разделения властей» и «сдержек и противовесов». Сдержки и противовесы представляют собой систему правовых средств, которые позволяют одной ветви власти влиять на деятельность другой. Реализуются взаимные сдержки путем узаконенного проникновения в сферу деятельности других государственных органов. Это дает возможность соответствующим ветвям власти предупреждать нарушения их прав. Так, Президенту статьёй 1 Конституции предоставлено право окончательного утверждения занов. Сенат в соответствии со статьей 2 принимает участие в формировании исполнительной власти. Большинство американских юристов считают, что«сдержки и противовесы» удачно дополняют разделение властей, так как они обеспечивают защиту разграничения компетенции между президентом и конгрессом. Однако если исходить из традиционного понимания принципа разделения властей как разделения полномочий, то нельзя не заметить определенные противоречия между указанным принципом и принципом «сдержек и противовесов».

Отметимтакже, что доказательств четкого разделения полномочий нет ни в тексте Конституции1787 г.,ни в документах Филадельфийского конвента,ни в государственной практике первых администраций. Более того, предложение ввести в Конституцию специальноеположение о разделении властей не было одобрено Конвентом и не прошло в качестве конституционной поправки на первом конгрессе, хотя и было одобрено палатой представителей. Практичные отцы-основатели не спешили связывать на вечные времена этим достаточно абстрактным принципом государственные органы будущего государства.

И только в  одном отношении они не допустили  каких-либо отступлений от принципа разделения властей. Библейский принцип «божественности», самостоятельности и независимости судебной власти был установлен в Конституции США скупо, но четко. Как отмечал М. Даймонт, американская Конституция скопирована не столько с образцов греческой демократии, сколько с государства эпохи судей Ветхого завета. Тем не менее именно государственная практика США в XIX и начале XX столетия повлияла на то, что принцип «разделения властей» доказал свою жизнеспособность и был реализован в текстах многих конституций мира, включая российскую.

3.4. Модели разделения властей в современном мире

Принцип разделения властей нашел практическое воплощение в конституциях большей части государств мира вне зависимости от их формы правления - президентской, парламентарной,смешанной или конституционной монархии.

При президентской форме правления, образцом которой служат Соединенные Штаты, функции главы государства и главы правительства сосредоточены в руках президента. Он избирается непосредственно населением (Венесуэла, Коста-Рика, Мексика) или коллегией выборщиков (США,Аргентина). Президент сам формирует правительство, назначает министров и смещает их с должности. Впрочем, в отдельных государствах назначения президента должны получить одобрение верхней палаты парламента (например, СенатаКонгресса США), однако каким-либо существенным образом повлиять на формирование исполнительной власти законодатели не могут. Это обстоятельство предопределяет довольно часто встречаемую в политической практике США, Венесуэлы,Коста-Рики ситуацию «разделенного правления», когда правительство формируетсяодной партией, а большинство в парламенте принадлежит другой.

Правительства как высшего коллегиального органа исполнительной власти в известном значении этого слова в президентских республиках нет. Вся полнота исполнительной власти принадлежит президенту. Он согласно конституциям осуществляет ее единолично, определяя не только основные направления политического курса, но и делегируя министрам реализацию тех или иных функций, традиционно входящих в круг его полномочий. Фактически правительство играет роль совещательного органа при президенте и, как правило, не имеет чёткого определённого конституционного статуса.

В президентских  республиках взаимоотношения между  президентом и парламентом строятся на основе доктрины разделения властей, которая отрицает или ограничивает участие парламента в формировании исполнительной власти, отвергает институт ответственности правительства перед парламентом, не признаёт за президентом права роспуска законодательного собрания и устанавливает требование несовместимости мандатов.

Вместе с  тем нельзя и преувеличивать степень  обособления двух ветвей власти - законодательной и исполнительной. Политическая практика тесно соединила их в едином механизме государственной власти. В большей части стран, как и в США, президент не только пользуется правом вето, но и, по сути, определяет программу законодательной деятельности посредством специальных посланий либо формальных контактов с руководством конгресса.

Американская  модель разделения властей послужила  образцом для латиноамериканских государств. Однако статус президента в них значительно усилен. В Перу президент наделен правом издавать декреты-законы с последующим их утверждением парламентом, а в Мексике -может ввести в действие государственный бюджет без согласия законодательной власти.

Однозначно определить влияние на экономику президентской  формы правления сложно. В условиях демократического режима парламент сохраняет достаточный вес и влияние, имеет возможность оказывать воздействие на проводимый исполнительной властью политический курс, что несомненно способствует стабильности и росту национальной экономики. В государствах, где армия оказывает большое влияние на политическую жизнь либо происходят частые военные перевороты, роль правительства возрастает, а парламент, по сути, остается в его тени. В результате в этих странах складывается неустойчивая социально-экономическая обстановка, нередко наступает экономическая стагнация либо системный кризис, охватывающий все стороны общественной жизни.

При парламентарной форме правления (Австрия,Италия, ФРГ, Швейцария, Индия и др.) правительство формируется парламентом и несет перед ним ответственность. Право на формирование правительства приобретает та партия или коалиция партий, которая имеет большинство мест в нижней палате парламента. (Согласие обеих палат -сравнительно редкое явление, которое характерно главным образом для федеративных республик.) Порядок формирования правительства в парламентарных республиках не отличается большим разнообразием.Вначале назначается глава правительства (в Италии - председатель Совета министров, в ФРГ и Австрии - канцлер, в Индии - премьер-министр), который предлагает парламенту персональный состав правительства. В некоторых странах кандидатуру главы правительства выдвигает президент республики (Италия, ФРГ), но какого-либо решающего значения это обстоятельство не имеет. Правительство формируется и функционирует во всех парламентарных республиках только при условии доверия (поддержки) парламента.

Согласно конституциям государств с парламентарной формой правления вся полнота власти принадлежит парламенту.Правительство должно строго следовать той политике, которую он сформулировал.Однако фактически в политическом механизме доминирующее положение занимает правительство, которое в своей деятельности опирается на разветвленный аппарат исполнительной власти и использует такой важный механизм, как партийная дисциплина.

Роль правительства  в парламентарных республиках можно  проиллюстрировать на примере законодательной деятельности.Оно, опираясь на большинство в парламенте, не только определяет программу его деятельности, но и успешно проводит через все стадии законодательного процесса наиболее важные законопроекты. Согласно справочнику «Парламенты мира»,изданному Межпарламентским союзом в 1986 г., из 69 государств в 33-х правительства вносили от 90 до 100% законопроектов, еще в 22-х - более 50%. Столь высокая активность высшего органа исполнительной власти страны в законодательной сфере объясняется не только обозначенными факторами, но и такими, как неограниченный доступ к информации, лучшая техническая оснащенность, усложненный характер законодательной регламентации.

Политическое руководство  в парламентарных республиках осуществляется по существу правительством. И только в тех случаях, когда оно формируется коалицией партий, роль парламента становится более значимой (Италия, Швейцария, Индия).

Не меняет общей картины  и такой институт, как политическая ответственность правительства перед парламентом. В большей части парламентарных республик вотум недоверия,обязывающий правительство или министра уйти в отставку, может повлечь досрочный роспуск самого парламента. Такая увязка логически обоснована тем обстоятельством, что парламент несет политическую ответственность за деятельность сформированного им правительства. Помимо указанного фактора, слабость такого рычага, как вотум недоверия, обусловлена еще и усложненным порядком его применения в отдельных странах. Например, в ФРГ Бундестаг должен одновременно ставить на голосование два вопроса - о недоверии канцлеру и выдвижении на этот пост другого лица («конструктивный вотум недоверия»).

Заключая обзор деятельности правительства в парламентарных республиках,необходимо сказать несколько слов о соотношении правительства и главы государства. В большей части парламентарных республик учрежден пост президента. В Австрии президент избирается непосредственно населением, в Греции -парламентом, в Испании - парламентом и делегатами областных советов, в ФРГ - Бундестагом и представителями ландтагов (законодательных собраний земель).Конституции не наделяют президента какими-либо важными полномочиями, которые он мог бы осуществлять самостоятельно. Как правило, его акты контрасигнуются главой правительства и соответствующим министром. И лишь в отдельных случаях президент имеет право действовать безотносительно к воле правительства.

К существенной особенности данной формы правления относится также то обстоятельство,что во всех, без исключения, парламентских республиках президент не входит в состав правительства и 
не может, как правило, влиять на проводимый правительством политический курс. Это одно из основных ее отличий от президентской формы правления.