Теоретические основы местного самоуправления в экономике

Одна из характерных  черт этой системы - отсутствие на местах полномочных представителей правительства, опекающих местные выборные органы. Однако правительство оказывает влияние на то, каким образом органы местного самоуправления осуществляют свои задачи.

Другой характерной  чертой англосаксонской модели местного самоуправления является принцип, согласно которому муниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо разрешено законом. Муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, осуществляющие власть, возложенную на них парламентом.

Типичным примером этой системы является Шведская модель местного самоуправления о которой я хочу рассказать более подробно. Мне  посчастливилось в составе делегации  республики  Казахстан побывать в этой стране. Поэтому в основу будут положены и мои личные впечатления.

Местное самоуправление в Швеции  имеет давние традиции. Первой кодификацией данной области  права считается Королевский  Указ о местном управлении, изданный в 1862 году. Принцип местного самоуправления зафиксирован Конституцией страны в  качестве неотъемлемой части демократической системы управления. Распределение полномочий и обязанностей между государственными органами и местным самоуправлением изложено в Законе «О местном управлении», новая редакция которого была принята Риксдагом весной 1991 года и вступила в действие с 1 января 1992 года. Закон представляет собой концепцию деятельности органов местного самоуправления, главный принцип который – «от имени народа, через народ и для народа». Поэтому не случайно более 50 тысяч «руководящих кресел» в органах самоуправления заняты прямо или косвенно избираемыми представителями народа.

Шведские органы местного управления делятся на два типа: самоуправляющиеся города или коммуны  в качестве местного, муниципального органа и окружные советы или ландстинги как органы регионального уровня. Число самоуправляющихся городов-289, число окружных советов-21. Причем между ландстингами и коммунами нет вертикальной  подчиненности. Обязанности между ними делятся по следующему принципу- задачи, требующие вовлечения большого числа жителей или территорий, решаются окружными советами.  Приблизительное распределение функций и полномочий между ними на примере города Нишопинга выглядят следующим образом. Коммуна (муниципалитет):уход за престарелыми и инвалидами-26%, среднее образование-25%, детские дошкольные учреждения-12%, забота о семье и личности-7%, жилищно-коммунальная деятельность –14%, охрана окружающей среды-6%, культура и досуг-5%, прочие виды деятельности-5%. Ландстинг:здравоохранение-74%,высшее и средне-специальное образование-8%, управление и строительство дорог-7%, коммуникации и транспорт-6%, прочие виды деятельности-5%.

Важным в  подспорьем в деятельности коммун и  ландстингов является конституционное  право устанавливать и собирать налоги. В настоящее время установлен один вид налогов, который идет в бюджет местного самоуправления, -это подходный налог с граждан. А так как подоходный налог даже с пенсии платит все население Швеции  без исключения, то этот вид налогов составляет около 30% доходной  части всего консолидированного бюджета, свода государственного и местного бюджетов и на 70-75% обеспечивает  расходную часть бюджета коммун и ландстингов. Остальное им доплачивает государство в виде общих и целевых государственных субсидий.

Структура управления коммунами (муниципалитетами) и ландстингами чем-то напоминает еще не забытую систему местных советов бывшего СССР. Высшим органом является муниципальное собрание, состоящее из депутатов, избираемых всем населением, но на основе партийных списков. Поэтому обычно председателем совета муниципального собрания избирается лидер регионального отделения партии, победивший на выборах. Совет избирает, то есть местное правительство и политические комитеты- некое подобие постоянных комиссий бывших наших горрайсоветов, но в отличие от них членами комитетов могут быть и не депутаты. Количество комитетов определяет сам совет, но есть обязательные комитеты -  изберком, ревкомиссия и т. д.

Государственные органы не вправе напрямую вмешиваться  в деятельность коммун (муниципалитетов) и ландстингов, нет в шведской системе управления места и делегированию отдельных функций и полномочий государственных органов местному самоуправлению. Вертикаль государственной власти  выглядит следующим образом: правительство-министерство и государственные управления - государственные органы ленов - государственные учреждения в городах. Например, сбор налогов и управление полицией являются государственными функциями, они исполняются соответствующими государственными службами на региональном и местном уровне, и органы местного самоуправления также не вправе вмешиваться в их работу.

Но сказать, что местные органы власти полностью  свободны в своих решениях, было бы неправильно. Государство активно  влияет на деятельность местных органов  управления, но не через своих чиновников, а через законы. Например, когда коммуны стали увлекаться увеличением платы за детские дошкольные учреждения, правительство через Риксдаг тут же провело закон, устанавливающий верхний предел родительских взносов.

Наряду с англосаксонской  системой местного самоуправления в ряде зарубежных государств действует континентальная (французская) система местного самоуправления. Для Франции всегда была характерна высокая степень централизации местного управления и самоуправления. Это проявилось в развитии системы административного контроля центральной власти над местными органами, бюрократической субординации в отношениях центра и мест. В распоряжении опекающей центральной власти находилась широкая гамма средств с различными наименованиями (аннулирование, одобрение, временная приостановка, замещение, отзыв, роспуск и др.), но имевшая единственную цель - жесткое подчинение себе деятельности местных коллективов.

Основой местного самоуправления во Франции являются коммуны, которых  насчитывается более 36 тысяч. В большинстве своем они малочисленны: 90 процентов коммун имеют менее 2000 жителей.

Таким образом, для французской  модели местного самоуправления характерно наличие на местном уровне специального уполномоченного правительства, осуществляющего контроль за органами местного самоуправления.

Наиболее важным компонентом  демократических реформ является децентрализация.

Децентрализация способствует процессу демократизации по меньшей мере в пяти направлениях:

во-первых, она создает  возможности для непосредственного участия больших групп населения в вопросах управления через выборные органы или - более косвенного участия - через местные выборы и посредством пристального контроля за деятельностью правительства. Это также помогает распространению знаний в отношений новых политических функций и практики;

во-вторых, она создает  возможности для появления на низовых уровнях новой элиты, которая может осваивать политические навыки и функции, необходимые в  конечном счете для участия в национальной политической жизни;

в-третьих, низовые органы управления действуют - по крайней мере в определенной степени - в качестве противовеса или сдерживающей силы по отношению к правительству всей страны;

в-четвертых, децентрализация  активизирует вовлечение местных и  региональных действующих лиц в процесс местного экономического и социального развития;

в-пятых, передача полномочий местным органам власти помогает избежать перенапряжения в центре.

Немаловажное значение для понимания сути проблемы и  прогнозирования действий при построении структуры управления на конкретной территории имеет глубокое изучение существующих схем управления в мире.

Если обратиться к зарубежному опыту, то можно заметить, что местное самоуправление там выступает как наиболее децентрализованная форма государственно-управленческой деятельности.

Местное самоуправление представляет собой особый институт народовластия. Причем в государствах с разным конституционным строем и даже в одних и тех же государствах на различных этапах их развития местное самоуправление выглядит неодинаково. Чрезвычайно многообразны его организационные формы, компетенция органов местного самоуправления, способы защиты прав этих органов. Вместе с тем есть нечто общее, что позволяет различные модификации местного самоуправления считать именно модификациями, не меняющими его сути.

Местное самоуправление в Германии, а также Австрии, Японии и в Кыргызской Республике имеет сходство как с англосаксонской, так и с французской моделями, обладая, однако, при этом и некоторыми специфическими чертами, что позволяет говорить о своеобразных "смешанных", "гибридных" формах управления на местах.

Кроме того, в одних  странах организация местного самоуправления определяется единым законом, в других законами об отдельных видах органов самоуправления. Различается и степень унификации построения системы местного самоуправления. Во Франции, Италии, например, она довольно высока, между тем, как в США и Германии в системе организации местных органов существуют больше различия по штатам и землям, а в США в пределах одного штата.

Особенностью Франции является существование высшего регионального звена системы самоуправления. Регионы имеют свои выборные органы и на них возлагается осуществление перспективного планирования, определение инвестиционной политики, проведение экономических и социальных мероприятий, выходящих за пределы отдельных департаментов.

Многие государства СНГ, используя опыт зарубежных стран, в основу построения системы органов местного самоуправления положили административно-территориальное деление. В Республике Кыргызстан местное самоуправление осуществляется в границах административно-территориальных единиц, а законодательство Эстонии, Литвы и Латвии на основе административно-территориального деления предусматривает два уровня осуществления местного самоуправления: первый - на уровне волостей, поселков, второй - на уровне городов и районов.

На Украине в соответствии с национальной Конституцией местное самоуправление это право территориальной громады - жителей одного или нескольких сел, самостоятельно решать вопросы местного значения, но в пределах конституционных норм. Громада формирует свои исполнительные органы.

В Молдове согласно их закону "О местном публичном  управлении" публичное управление основывается на принципах местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности публичного управления и консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения.

Можно, наверно, еще перечислять  страны, в которых ведется поиск  демократических путей совершенствования местного самоуправления, но вывод будет однозначен: децентрализация управления является важной составной частью преобразования в странах Центральной и Восточной Европы и СНГ. Децентрализация приближает правительство к народу, создавая условия для демократизации управления и повышения его эффективности. Внедрение системы децентрализованного управления - это сложнейший процесс, который должен быть тщательно продуман. Его нельзя завершить в короткие сроки, рассматривая его в качестве одноразового законодательного акта.

Условия и обязательства, в которых оказались постсоциалистические страны в нынешний период преобразований, исключают какой-либо подход, который  предполагал бы использование «единого для всех» концептуального плана во всех странах, переживающих этап перемен. Исходя из этого, в отношении ряда стран представляется нереалистичным (если учитывать нынешнее состояние политических и экономических преобразований) требовать реализации какой-либо глубокой или даже радикальной концепции децентрализации. Для этих стран более целесообразным в краткосрочном плане может стать путь реформ, в которых по-прежнему будет силен элемент деконцентрации, то есть делегирования функций государства с высших уровней государственной администрации на более низкие, в то время как элемент децентрализации, то есть передачи государственных функций на региональные и местные уровни самоуправления, будет оставаться менее выраженным. В то же время, однако, следует принять соответствующие меры по укреплению организационного, кадрового и управленческого потенциалов региональных и местных органов управления, чтобы дать им возможность принять полномочия и функции, которые должны перейти к ним на следующем этапе реформы.

Следует отметить, что  политическая система, система управления не будет стабильной если она не рождена в самой этой стране на ее почве, как результат развития собственной политической культуры.

В этой части  наиболее полезным для нас может  оказаться опыт нашего ближайшего соседа - Кыргызской республики. Думаю нет особой необходимости излагать объединяющие наши страны характеристики географические, политические, этнические и другие.

    Правовое оформление Кыргызской модели немало заимствовано из зарубежного опыта с использованием материалов "Декларации о принципах местного самоуправления в государствах-участниках Содружества", "Европейской Хартии Местного Самоуправления" и Российских законодательных актов по местному самоуправлению. Суть же его согласно Европейской хартия Местного Самоуправления - " право и эффективная способность местных органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под собственную ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения."

В "Положении об основах  организации местного самоуправления в Кыргызской Республике" от 22 сентября 1994 года, утвержденном Указом Президента Кыргызской Республики, понятие местного самоуправления несколько расширено: "это есть система организации деятельности населения для самостоятельного, инициативного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в пределах, определенных законодательство.