Теоретические основы местного самоуправления в экономике

Для решения  этих первоочередных задач в Карелии  начата работа над Программой государственной  поддержки местного самоуправления.

Основными задачами этой программы являются:

• дальнейшее формирование правовой основы местного самоуправления как свода республиканских законов, регулирующих все направления деятельности местного самоуправления, разграничение полномочий и взаимоотношения между государственной властью и муниципальными образованиями;
• формирование финансово-экономической основы местного самоуправления, включая отношения собственности и земельные отношения, в пределах полномочий республики;
• организационно-методическая поддержка местного самоуправления и формирование системы государственного контроля по реализации законодательства о местном самоуправлении;
• информационная поддержка и обеспечение деятельности местного самоуправления;
• создание системы подготовки и переподготовки муниципальных кадров для органов местного самоуправления;
• организация и развитие территориального общественного самоуправления;
• правовая пропаганда принципов местного самоуправления среди населения;
• создание фонда финансовой поддержки местного самоуправления;
• привлечение научного потенциала к разработке стратегии развития муниципального образования и выводу их из депрессивного состояния.

Особо о проблеме, которую  необходимо срочно решать, в том  числе и в рамках программы, - это  разграничение полномочий между  органами государственного управления и местного самоуправления. Этот вопрос можно рассматривать с позиций:

• права - необходимы законы, определяющие порядок передачи отдельных государственных полномочий и механизм передачи финансовых и материально-технических средств для их реализации;
• организации - следует определить функции государственного управления, которые могут быть переданы органам местного самоуправления;
• территории - передача полномочий для реализации управленческих функций не может происходить обезличенно, необходимо решать, на каких территориях и каким органам местного самоуправления или государственного управления их можно и нужно исполнять /9, с.3/.

Не менее сложным  является и вопрос координации деятельности федеральных, республиканских органов  государственного управления и местных  властей по социально-экономическому развитию территорий, создание системы подготовки и переподготовки муниципальных служащих и другие вопросы.

Имеется определенный опыт местного самоуправления в Республике Беларусь, описанный Озганбаевым  О. Он приводит концепцию реформирования местного управления и самоуправления Республики Беларусь, где органы местного самоуправления действуют независимо от органов государственного управления. Согласно данному исследованию органы местного самоуправления в Беларуси занимаются:

• планированием перспектив экономического развития территории;
• принятием уставов территорий;
• изданием местных законодательных актов;
• бюджетом;
• взиманием местных налогов и упорядочением отчислений налогов в вышестоящие бюджетные уровни;
• установлением местных символов и наград;
• проведением местных референдумов и т.д.

Большой опыт накоплен в Кыргызстане. Впервые в г. Бишкек Агентством по развитию местного самоуправления в 2001 году разработана и принята Городским Кенешем депутатов Концепция содействия развитию местного самоуправления города Бишкек, на основе которой последовательно и целенаправленно проводится дальнейшая реформа местного самоуправления, выработка и реализации действенных местных политик, разработка реальных проектов развития городских территорий. Данное Агентство по развитию местного самоуправления – это совместный проект Мэрии города Бишкек и фонда «Сорос-Кыргызстан». Он также занимается проработкой следующих вопросов:

• Повышение профессионализма служащих, содействие структурам местного самоуправления в решении управленческих проблем, рационализация структуры управления, формирование резерва кадров, подготовка и проведение аттестации служащих.
• Формирование эффективной системы местного самоуправления, улучшение городского управления и повышение качества управления, привлечение внебюджетных ресурсов. Развитие диалога и созидательного партнерства с институтами гражданского общества, выработка механизмов иституционального партнерства.
• Содействие реформе местного самоуправления, продвижению интересов местных сообществ, развитию территорий и более эффективной работе депутатов, выработке и реализации действенных местных политик.
• Разработка реальных проектов развития территорий, разрешения проектов развития территорий, разрешения местных проблем совместного с городскими службами. Формирование у населения активной гражданской позиции, возможностей самостоятельного решения территориальным самоуправлением местных проблем, снижение социальной напряженности.

Однако в Кыргызстане  органы местного самоуправления столкнулись  с ситуацией, при которой права  у них есть, но реальных механизмов повышения уровня жизни населения на местах нет, чем снижается авторитет кенешей. Самый главный вывод из опыта Республики Кыргызстан таков: не достаточно создать правовые и организационные условия для развития местного самоуправления. Само экономическое положение страны в целом должно быть  на высоком уровне. Потому что «преимущества» сильного государства не могут не отразиться на качестве местного самоуправления.

Учет опыта стран  СНГ несомненно позитивным образом  может отразиться на развитии местного самоуправления в Республике Казахстан.

Местное самоуправление играет важную роль в традиционных системах свободной демократии на Западе. Основные начала современной организации местного самоуправления в Великобритании, Франции, Германии и некоторых других европейских государствах, а также в США складывались главным образом в результате муниципальных реформ XIX в. Однако их фундамент закладывался еще в средневековье. Теоретические основы учения о местном самоуправлении были заложены в трудах таких выдающихся ученых XIX в., как Алексис де Токвиль, Лоренц Штейн, Рудольф Гнейст. Во всем мире рано или поздно приходили к идее самоуправления. Качество и структура муниципального самоуправления играют решающую роль в повседневной жизни горожан, так как 2/3 населения западных государств живут в городах.

В практике западных стран  различают три основных типа местного самоуправления.:

• англосаксонский тип (США, Великобритания, Канада, Австралия, Новая Зеландия и др.);
• французский тип или континентальный (Франция, Италия, Бельгия, Испания, ряд стран Латинской Америки, Ближнего Востока);
• смешанный  тип (ФРГ, Япония).

1. Англосаксонский тип характеризуется глубокой автономией местных органов и отсутствием выраженного прямого подчинения их вышестоящим органам, центру. Здесь каждый выборный орган самостоятелен в пределах своих компетенции. Кроме того, для англосаксонской модели характерно отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, которые бы опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц. Понятие «местное самоуправление» (local government), принятое в законодательстве для обозначения организации и деятельности муниципальных учреждений, прямо указывает на один из критериев их ограничения от других государственных органов, именно, на их локальный характер в противоположность центральной власти или региональной администрации. Наряду с представленными органами, в странах с данной системой самоуправления (в первую очередь в США) непосредственно населением могут избираться некоторые должностные лица. Значительными полномочиями зачастую наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие существенную роль в подготовке и принятии отдельных решений. Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется косвенным путем: через центральные министерства, а также через суд.

2. Французский (или континентальный) тип самоуправления отличается, прежде всего, развитой системой административного контроля центральной власти над местными органами. Данный тип напоминает иерархическую пирамиду, в которой происходит передача различных директив и информации сверху вниз — от центра на территории и где на центральные власти активно работает система агентских организаций на местах. В распоряжении опекающей центральной власти находится широкая гамма процедур, средств и методов (аннулирование, одобрение, временная приостановка, замещение, отзыв, отставка, роспуск и др.), имеющая единственную цель — подчинение себе деятельности местных сообществ.

В Италии подобная иерархическая соподчиненность  выражается, в частности, в предусмотренном в Конституции праве областей осуществлять контроль за законностью актов провинций, коммун и иных местных образований.

В рамках французской модели самоуправления представительные органы могут создаваться только в административно территориальных единицах, признанных законодательством в качестве территориальных коллективов. В других подразделениях власти представительные органы вообще отсутствуют (например, в округах, в кантонах). Наряду с выборными органами самоуправления действуют назначенные чиновники (префекты, комиссары), контролирующие муниципалитеты. Реформой управления 80-х годов во Франции были существенно усилены управленческие полномочия на региональном уровне и несколько расширены полномочия местных территориальных коллективов, обеспечивалась большая самостоятельность их в решении собственных дел, снижена степень соподчиненности между различными уровнями местных органов. В соответствии с Законами от 7 января и 27 июля 1983 г. ни один территориальный коллектив не может осуществлять опеку над другим, за исключением строго ограниченного круга дел: регион над департаментом и коммунами в социальных вопросах, в здравоохранении, образовании, транспорте и т.п. Кроме того, был несколько смягчен административный контроль центра над местными правоохранительными органами.

3. Местное самоуправление  в ряде стран (ФРГ, Австрия,  Япония) сходно как и с англосаксонской так и с французской моделями, что позволяет говорить о «смешанных» формах управления на местах. В ФРГ территориальные органы местного самоуправления являются децентрализованными частями единого государства. Государственный надзор за ними должен (абз. 3 ст. 20 Основного закона) обеспечивать соответствие местного самоуправления Конституции и законам как федеральным, так и земельным. Иначе говоря, государство делегирует часть своих полномочий органам самоуправления. Федерация в целом и отдельные земли в результате являются не единственными субъектами государственного управления: общины и районы выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени государств, по распоряжению государственного органа в рамках делегированных им полномочий. Специфические варианты «смешанной» модели местного самоуправления представляют собой сегодня муниципальные системы в странах Центральной, Восточной Европы и СНГ.

Иначе обстоят  дела в развивающихся странах, где  заимствованная у развитых демократий англосаксонская или французская модель самоуправления выступает лишь в качестве внешней оболочки авторитарной по своей сути политической системы. Во многих странах представительные органы вообще могут отсутствовать, администраторами в этих случаях являются чиновники, назначенные центральным правительством.

Принципиальное отличие  от трех основных вышеуказанных моделей имеет советская модель, которая была характерна для Советского Союза и других стран «мировой системы социализма», а также для некоторых развивающихся государств, ориентировавшихся на социалистическую перспективу. Сейчас в той или иной форме она продолжает сохраняться лишь в немногих странах, все еще считающих себя социалистическими, таких как КНР, КНДР и Куба.

Несмотря  на то, что между рассмотренными выше тремя типами местного самоуправления имеются существенные различия, которые определяются историческими, географическими и национальными особенностями той или иной страны, а также политическим режимом, состоянием правовой системы, они имеют общие черты. Функционирование различных моделей местного самоуправления строится на многих сходных принципах, свойственных современному демократическому государству. Рассмотрим некоторые из них.

1. Ученые зарубежных  стран при анализе места и  роли местных органов власти в политической системе страны главный упор делают на то, что они являются составной частью механизма государства. Принятый в законодательстве этих стран термин «местное самоуправление» для обозначения организации и деятельности местных органов обычно указывает лишь на один из критериев их отграничения от всех других государственных органов — на их локальный характер. Современные зарубежные ученые, как правило, трактуют местное самоуправление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах. Так, по мнению датских ученых, органы местного самоуправления не становятся нерегулируемым «государством в государстве», но являются местными политическими единицами с относительно большой независимостью, которая вписывается в общую систему государства. Финские ученые, подчеркивая связь местного самоуправления с государственной организацией, вместе с тем отмечают, что в правовой теории нет общего мнения о том, как надо понимать положение муниципального самоуправления в государстве. Одни утверждают, что коммуны не обладают суверенным правом на управление своей территорией как государство. Другие считают, что коммуна и государство равноправны и существование их не зависит друг от друга. Двойственный характер местного самоуправления (самостоятельность в чисто местных делах и осуществление отдельных государственных функций на местном уровне) нашел свое отражение в теории дуализма муниципального управления.