Теоретические основы местного самоуправления в экономике

Сегодняшний этап развития казахстанского самоуправления свидетельствует о  сложных социально-экономических  и политических проблемах переходного периода, отражает его противоречивость, незавершенность и неопределенность многих процессов, имеющих место в нашей республике. 

Реформа местного самоуправления –  достаточно длительный и сложный  процесс, однако, уже сейчас нам необходимо готовить новое поколение специалистов, которые будут работать в условиях тотального местного самоуправления, дать им четкое направление, по которому им следует идти после окончания университета, сформулировать конкретные, реалистические задачи каждого этапа реформы.

Самоуправление - это «относительно  автономное функционирование какой-либо общественной организации, которое  обеспечивается принятием членами  данной организации норм и решений, касающихся ее жизнедеятельности, передачей  по исторической эстафете традиционных социокультурных ценностей и навыков социального поведения, совместным ведением этими индивидами общих для них дел, отсутствием в организации разрыва между субъектом и объектом управления.

Самоуправляющиеся системы делятся на два типа в зависимости от того, какие организации составляют их основу. Если его основу составляет коллектив, объединенный производственной, профессиональной деятельностью, или одной политической программой, то речь идет о корпоративных системах самоуправления. Примером корпоративной системы управления может служить профсоюз. Если же основой организации является территориальная общность людей, т.е. «исторически сложившаяся и находившаяся в непрерывном развитии устойчивая совокупность людей, объединенных системой связей, отношений и взаимодействий, сложившихся в результате постоянного их проживания на одной хозяйственно освоенной территории, то такая единица самоуправления квалифицируется в качестве территориальной (например, город, село). Эти две формы самоуправления тесно взаимосвязаны, но в то же время, они существенно отличаются друг от друга.

На сегодняшний  момент, большую значимость для развития демократических начал в Казахстане имеет территориальная общность населения.  Здесь все члены одной территориальной общности взаимодействуют друг с другом, живут в городах, поселках, селах, которые представляют собой определенную целостность с точки зрения жизнедеятельности, саморегулирования и управления. Именно в пределах территориальных общностей берут свое начало, связываются, координируются, переплетаются и нередко заканчиваются все бесконечные потребности человека. Поэтому важной особенностью местного самоуправления является реализация именно местных интересов, нужд, потребностей. В границах территориальных общностей местные интересы населения превалируют над глобальными, ведомственными или узкопрофессиональными.

Интеграция  людей в территориальном сообществе с целью что-то произвести, продать или потребить происходит на добровольной, сознательной основе, с учетом представлений, желаний, мотивов, устремлений, бытия каждого человека или, по крайней мере, большинства людей. Признаком территориальной общности являются чувство сопричастности, психологическая идентификация интересов человека с интересами сообщества, едиными морально-этическими ценностями.

Свой путь развития местного самоуправления прошла Россия. Сейчас в Российской Федерации функционирует 14 тыс. муниципальных  образований. В России уже создана  достаточная правовая база местного самоуправления. Основной законодательный акт, который регулирует его субъекты, является федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Федеральный закон Российской федерации  № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает в пункте 1 ст. 2: «Местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»/3/. Данное определение базируется на нормах Конституции РФ, элементы формулировок которых использованы в настоящем определении: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий действует самостоятельно» (ст. 12); «Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления» (ч. 2 ст. 130); местное самоуправление осуществляется «с учетом исторических и иных местных традиций» (ч. 1 ст. 131).

В Федеральном законе дается нормативное определение местного самоуправления. Эта норма-дефиниция имеет принципиальное значение для правильного понимания рассматриваемого явления и представляет собой ключевое определение как для данного Федерального закона и всех его статей, так и для других законов РФ и ее субъектов, а равно иных правовых актов, так или иначе связанных с местным самоуправлением. Вместе с тем, в законах субъектов РФ, касающихся местного самоуправления даются нередко другие определения местного самоуправления. В частности, в законе Свердловской области «О местном самоуправлении в Свердловской области» (1995 г.) в ст. 1 под местным самоуправлением понимается «самостоятельное и под свою ответственность решение местным сообществом вопросов местного значения»/4/. Если федеральный законодатель для обозначения первичного субъекта самоуправления использует категорию «население», которое осуществляет самоуправление, то законодатель Свердловской области выдвигает категорию «местное сообщество». В законе Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» (с изменениями на 11 февраля 2000 года) местное самоуправление – это «самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения». Петербургский законодатель, по сути, повторяет Федеральный закон.

Следует подчеркнуть, что в Российской Федерации в  настоящее время понятие местного самоуправления раскрывается в следующих основных аспектах:

а) местное самоуправление — одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации современного демократического общества;

б) местное  самоуправление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего, без вмешательства извне каких-либо иных властных структур, вопросы местного значения;

в) местное самоуправление — специфическая форма реализации власти народа, вопросы устройства и функционирования которой определяются местным сообществом самостоятельно на основе федерального законодательства и законодательства субъектов РФ.

Наряду с  термином «местный» в российском законодательстве для характеристики как городского, так и сельского самоуправления с 1991 г. применяется термин «муниципальный». Появление термина «муниципалитет» (от латинского «municipium»: «munis» — тяжесть, тягота, бремя, «capio», «recipio» — беру, принимаю) относится к республиканской эпохе Древнего Рима. Так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления.

Федеральный закон № 154-ФЗ устанавливает в  ст. 1, п. 2 следующую норму: «Термины «муниципальный» и «местный» и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления». Из этой формулировки следует, что термин «муниципальный» и «местный» не следует применять в правовых актах для характеристики объектов и отношений, не связанных с осуществлением местного самоуправления. Они могут употребляться в качестве синонимов только на уровне местного самоуправления.

Конституция РФ 1993 г. в статье 12 декларирует: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.».

В России исторически сложились  две системы управления на местах: а) местное государственное управление и б) земское и городское самоуправление. С начала 90-х годов начала формироваться новая форма самоуправления - муниципальная. Все они в той или иной мере представляют единую систему местного управления.

Проблема разделения государственной власти и местного самоуправления выражается в напряженных отношениях между губернаторами и мэрами областных центров и запутанной системе полномочий всех уровней власти, что парализует деятельность органов местного самоуправления. Каждый административно-территориальный уровень стремится взять как можно больше прав и как можно меньше обязанностей у вышестоящего и, напротив, навязать как можно больше обязанностей нижестоящему, с предоставлением ему возможно меньшего количества прав.

Основной проблемой местного самоуправления является финансово-экономическая сторона дела. Межбюджетные отношения в регионах устроены таким образом, что бессмысленно работать и развивать территории и налоговую базу, т. к. все равно у тебя отнимут все, что ты заработал. С другой стороны, дотационные территории также не заинтересованы в развитии, поскольку всегда получат причитающиеся им трансферты. Это ключевая проблема.

В 1997 году был принят Федеральный  Закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». В данном законодательном акте даны положения о местных финансах, местных бюджетах, полномочиях органов местного самоуправления по формированию местных бюджетов. Доходную часть бюджета формируют четыре основных источника:

• Местные налоги;
• Отчисления от федеральных и региональных налогов в рамках межбюджетных взаимоотношений;
• Перечисления из федеральных и региональных специализированных фондов;
• Местные неналоговые фонды.

Например, в ст. 7 Закона «Собственные доходы местных бюджетов»  таковые перечисляются:

• Местные налоги и сборы;
• Доли федеральных налогов, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе;
• Доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;
• Платежи за пользование недрами и природными ресурсами;
• Доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;
• Не менее 50 % налога на имущество предприятий;
• Подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица и т.д. /8/.

Основным инструментом формирования финансовой основы местного самоуправления является их право самостоятельно формировать, пополнять, утверждать и исполнять местный бюджет, а также контролировать его исполнение (ст.132 Конституции РФ).

Однако, несмотря на выход данного  закона в свет, на местах он не выполняет, руководство областей и городов по своему усмотрению изменяет процентные ставки, отчисления в бюджеты органов местного самоуправления; недодает причитающие доли федеральных налогов; требует перечисление в бюджеты высших уровней налогов, собираемых на местном уровне. Ни исторический опыт, ни четко прописанные законы (в России в сфере регулирования институтов местного самоуправления было принято девять законов), ни наличие людей, преданных идеям местного самоуправления, и грамотных руководителей органов местного самоуправления – ничто не гарантирует нормального функционирования местного самоуправления, если этот институт не стал насущной потребностью государства.

Однако существуют и позитивные моменты развития местного самоуправления. В Республике Карелия, в одной из первых среди субъектов Российской Федерации, был принят закон о местном самоуправлении в Республике Карелия, который позволил еще до выхода Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" начать формирование системы местного самоуправления. К этому были основания. События октября 1993 года, острейший кризис власти всех уровней имел свои причины, которые актуальны и сегодня. Проблематичность вопроса о разграничении полномочий между ветвями власти, региональной властью и местным самоуправлением, разрушение старой системы управления и отсутствие новой эффективной системы во всех уровнях власти.

В настоящее  время в Карелии действует 19 муниципальных  образований, организованных в соответствии с действующим законодательством.

Расширяется законодательная база местного самоуправления. Если в 1994 году был принят лишь один закон Республики Карелия, то в настоящее  время деятельность местного самоуправления в республике регулируют три закона Российской Федерации и семь законов Республики Карелия.

Сейчас в  Карелии органы местного самоуправления выполняют практически все функции  на территории - и государственные  и местные. В этих условиях на решение  жизненно необходимых вопросов у  местного самоуправления не остается ни времени, ни средств, низка эффективность управления экономикой в городах и районах республики.

Представители местного самоуправления в Карелии  считают, что  актуальным сегодня  является создание эффективной системы  управления социально-экономическим развитием республики, основанной на системе органов государственной власти и местного самоуправления, при этом необходимо решить четыре относительно независимые задачи:

1. создание системы государственного управления;
2. системы муниципального управления;
3. взаимодействие органов государственного и муниципального управления;
4. разработка государственной региональной политики.

Сторонники  развития самоуправления в Карелии  также считают, сто самостоятельность  местного самоуправления - это не только право муниципальных властей самим принимать решения по широкому кругу вопросов, это еще и обязанность отвечать за последствия принятых решений и, кроме того, обязанность реализовать свои полномочия строго в соответствии с требованием закона.

В этом субъекте Федерации проблема обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований тоже является ключевым моментом. Началом решения, которой может стать принятие Закона "О финансовых основах местного самоуправления". Следующим этапом развития местного самоуправления является работа по законопроекту о государственных минимальных стандартах. Для этого «необходима действенная вертикаль исполнительной и представительной власти, основанная не на командно-административных методах, а на принципах четкого разделения функций и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, эффективном взаимодействии этих двух систем власти, основанном на верховенстве закона, строгом исполнении обязательств и ответственности сторон за выполнение функций и обязательств».