Теоретические основы местного самоуправления в экономике

В основе теории социального обслуживания упор делается на осуществление органами местного самоуправления одной из основных своих функций: представление и защита интересов жителей самоуправляющейся территории, предложение и обеспечение их потребностей, нужд и пожеланий. Тем самым местная власть — это структура, цель которой — оказание специальной услуги населению, а не командование, принуждение, насилие.

2. Правовые  и политические полномочия муниципальных  органов, как правило, исходят из более высоких уровней управления. Например, в США в соответствии с западными традициями демократии правовые и политические права и обязанности органов самоуправления реализуются в условиях, предусмотренных Конституцией и законами штатов. Государство устанавливает единые «правила игры» для местных администраций, регулирует основные принципы формирования и деятельности местных органов, возлагая правовое регулирование местного управления в основном на субъектов федерации. Зависимость и производность местных органов от штатов-субъектов федерации была сформирована еще в 1868 г. Положения о деятельности местных органов содержатся в конституциях всех субъектов федерации. На практике местные органы самоуправления обладают широкой автономией в решении вопросов местного значения. Принцип гомруль (home rule) подразумевает право муниципальных органов решать самим местные задачи независимо от вмешательства штата и вносить самим поправки в свои хартии самоуправления, имеющиеся у большинства муниципалитетов.

Совершенно противоположным  примером является Мексика, где в отличие от США, ФРГ и ряда других федеративных государств местное самоуправление не отдается на откуп субъектам федерации, а подробно регламентируется национальной конституцией.

Конституционное регулирование  местного самоуправления в унитарных  государствах по объему тоже не одинаково. Если, например, Конституция Франции 1958 г. в данном отношении более чем лаконична (в ст. 72 говорится, что «территориальными коллективами Республики являются коммуны, департаменты, заморские территории...»), то в Конституции Испании 1978 г. имеется целый раздел о территориальной организации государства, в том числе о местном самоуправлении.

В Основном законе ФРГ 1949 г. было закреплено и гарантировано право на самоуправление: «Общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Союзы общин также пользуются правом самоуправления в рамках своей законной компетенции и на основе законов» (ст. 28 абз. 2).

Конституционные положения  о местном самоуправлении конкретизируются и детализируются в текущем законодательстве. В частности, в различных землях ФРГ и соответствии с законодательной компетенцией федеральных земель по правовым вопросам местного самоуправления действуют и различные уложения о самоуправляющихся территориальных общностях. В частности, в ст. 73 Конституции земли Баден-Вюртемберг содержится положение, что земли заботятся о возможности выполнения общинами и объединениями своих задач, а также фиксируется их право взимать собственные налоги и сборы в соответствии с законом.

Характерно, что крупные города имеют большую автономию и, соответственно, несут большую ответственность по сравнению с большими городами и поселками с правом самоуправления. Большинство крупных городов на Западе имеют свои уставы самоуправления или подобные специальные своды законов.

3. Местное самоуправление  относится к числу традиционных  институтов западной демократии  и выступает наряду с парламентом представительным органом государства. Основой системы местного самоуправления являются местные представительные органы, имеющие определенный правовой статус, что позволяет им осуществлять функцию представительства населения в рамках соответствующих административно-территориальных единиц, и формирующиеся населением в результате свободных, прямых и состязательных выборов. Например, Основной закон ФРГ устанавливает, что в «федеральных землях, районах, общинах народ должен иметь представительство обеспечиваемое в результате всеобщих, прямых, свободных, равных выборов при тайном голосовании. В общинах собрание общин может заменять выборный орган» (п. 1 ст. 28).

В Конституции  Франции раздел Х1 посвящен местным коллективам. Этим конституционным понятием охватываются коммуны, департаменты, заморские территории, коллективы свободно управляются выборными советами в условиях, определенных законом.

В Конституции Венгрии  зафиксировано: «Местные общества избирателей в селах, городах и округах имеют право свободно управлять местными делами. Местное самоуправление является независимым и демократическим управлением местными делами, касающимися общины избирателей» (ст. 42).

В Европейской  Хартии о местном самоуправлении утверждается, что право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею «осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами».

4. Все реформы  в области местного самоуправления, проводимые в последние десятилетия в странах Запада, направлены на укрепление демократии, социально-правового государства, на активный поиск оптимального сочетания форм централизованного управления и местного самоуправления, рационального распределения полномочий между представительными и исполнительными органами власти. Из 10 сформулированных ими принципов реформы общественного управления можно выделить три: существенное ослабление централизованного контроля и делегирование управленческой ответственности; децентрализация решений о предоставлении услуг; наделение нижестоящих уровней власти и управления полномочиями предоставлять услуги самим себе.

Осуществление концепции  «обслуживания» (определение и сравнение общих черт органов местного самоуправления и хозяйственных организаций, в частности предприятий сферы обслуживания) привело в ряде стран Западной Европы, в США к серьезным преобразованиям в системе местных органов, к устранению негибких иерархических структур, к передаче ответственности отдельным коммунальным управлениям и ведомствам (в том числе и в финансовых вопросах). Ответственность за достижение социально-экономических целей переносится на возможно более низкий уровень управленческой иерархии, т.е. туда, где происходит непосредственный контакт власти с гражданином.

Бурные перемены, происходящие в странах Центральной  и Восточной Европы и в странах, входивших в Советский Союз, также связаны с поиском альтернатив централизованным командным структурам, которые там господствовали. Прежде всего упразднен политический характер органов местной власти и учреждены новые демократические формы управления. Вместе с тем переходный период здесь еще не завершен и продолжаются трудные попытки перехода на общинные формы самоуправления с учетом мирового опыта и национальных особенностей».

В зарубежных странах структура местного самоуправления строится в соответствии со сложившимся административно-территориальным делением (АТД), которое в унитарных государствах относится к компетенции центральной власти, а в федеральных — чаще всего к компетенции субъектов федерации.

Чем больше значимость решаемых проблем, тем выше уровень власти занимается решением данной проблемы.

Некоторые страны имеют  двухзвенную (Дания, Финляндия, Япония, Литва), другие - трехзвенную (Италия, Испания, Португалия, Польша, Румыния, Латвия), четырехзвенную (Германия) и даже пятизвенную (Франция) систему АТД. В некоторых мелких островных государствах с небольшим населением АТД вообще отсутствует. Нет его в городе-государстве Сингапур.

Низший уровень самоуправления образуют отдельные населенные, пункты (город, село, поселок). Низовыми единицами  могут быть также группа сельских населенных пунктов, городские районы (во многих крупных городах мира), даже кварталы. Среднее звено АТД составляют вышестоящие единицы (например, области и провинции в Италии, префектуры в Японии, кантоны, департаменты и регионы во Франции).

«Однако не на все виды и уровни АТД распространяются принципы местного самоуправления и далеко не в каждой административно-территориальной единице создаются свои представительные органы. В сферу действия законов о местном самоуправлении попадают практически все виды низовых (первичных, «естественных») территориальных коллективов (общностей, сообществ). В обязательном порядке здесь формируются свои представительные органы.

Во Франции после  принятия в 1982 г. серии законодательных  актов «о децентрализации управления»  существенно изменила сложившуюся  еще при Наполеоне структуру  и полномочия местных органов  власти.

Несмотря на то, что внешняя оболочка местного самоуправления во Франции не изменилась, по сути, здесь произошла эволюция к большей самостоятельности и независимости от центральной власти (префектов). Самым мелким АТД является коммуна (их около 40 тыс.). Коммуны бывают городские и сельские. Органом самоуправления коммуны является муниципальный совет, избираемый на 6 лет. Исполнительным лицом муниципального совета является мэр – выборное лицо и агент правительства, следящий за исполнением законов и контролирующий деятельность отдельных звеньев государственного аппарата /2, с. 258/.

Для Казахстана полезным представляется опыт унитарной Франции: Коммуны получили оперативный простор  и были избавлены от мелкой опеки, государство же, передав существенный блок вопросов социально-экономического плана местным органам, высвободило ресурсы для более масштабных дел.

Территориальная основа системы местного самоуправления Великобритании — графства (в том числе метрополитенские, соответствующие крупным городским агломерациям), которым по закону переданы все важнейшие функции местных органов власти. Округа, которые входят в состав графств, наделены второстепенными функциями. Территория Большого Лондона разделена на 69 муниципальных районов.

Базовые территориальные  единицы местного самоуправления в ФРГ — общины (коммуны), т.е. города и деревни (вся без исключения территория ФРГ делится на территории общин), сельские районы, в состав которых входит несколько общин, города-районы и большие города (свыше 100 тыс. жителей), не подчиняющиеся районам. Все эти территориальные образования являются организационно оформленными, самостоятельными в правовом отношении субъектами управления. Общины рассматриваются и как центры приближенного к гражданам государственного управления, и как центры решения всех задач, которые возникают в рамках местного сообщества граждан или имеют к нему прямое отношение. В ФРГ существуют многочисленные законодательные акты, ограничивающие самоуправление. Самоуправление находится под юридическим контролем государства. Эту функцию в данном случае выполняет такая государственная инстанция, как окружное управление, которое занимает промежуточное положение между земельными министерствами и районными администрациями, или большими городами — районными центрами, и выполняет функции низового уровня государственного управления. Вместе с тем федерация и земли передоверяют общинам некоторые из задач государственного управления, входящих в их собственную компетенцию. Создается сфера так называемого управления по поручению, к которой, относятся, в частности, задачи полиции по поддержанию общественного порядка. С помощью государственных учреждений общины несут основную нагрузку по удовлетворению повседневных потребностей людей.

В последние годы появились промежуточные административные звенья управления между районами и внутри районов между общинами, которые берут на себя функции координации и межкоммунального сотрудничества.

В США нет  единых для всей страны принципов выделения административно-территориальных единиц, в пределах которых функционировали бы органы местного самоуправления. Каждый штат формирует свои системы местного самоуправления.

В США помимо федерального правительства и правительств штатов (их 50), насчитывается более 82 тыс. местных органов власти. Местные органы в США подразделяются на органы, уполномоченные осуществлять общие функции (графства, муниципалитеты и тауншипы), и органы специального назначения, создаваемые для выполнения определенных функций (школьные и другие специальные округа).

Традиционными единицами административно-территориального деления штатов являются графства, многие из которых возникли еще в колониальную эпоху. Графства были призваны обеспечить проведение политики штата в территориальном аспекте. Однако постепенно расширялся объем, диапазон функций, выполняемых графствами. Эти изменения сопровождались переменами и в структурах их управления. В последние десятилетия XX в. в организации управления графствами происходят самые значительные за весь период существования изменения.

Органы управления графств должны обеспечивать проведение политики штата на данной территории, а также организацию выборов, оценку собственности, подлежащей налогообложению, сбор поимущественных налогов, поддержание общественного порядка, охрану окружающей среды, строительство и содержание дорог. Они широко вовлекаются в развитие здравоохранения, строительство аэропортов, организацию библиотек, т.е. в те сферы, которые в прошлом были в ведении муниципальных служб.

В большинстве случаев графства, в отличие от муниципалитетов, не наделены законодательными правами. Их население избирает руководителей в коллегиальный орган — совет графства. Выделяются три основные формы управления графствами, различающиеся полномочиями советов графств и характером их воздействия на административный персонал: комиссия, совет-администратор (управляющий) и совет-выборный руководитель (председатель). Наиболее распространена первая форма управления, при которой совет графства выполняет как законодательные, так и исполнительные функции. Но сегодня все большее распространение получает модель «совет-управляющий». В США существует уже более 700 графств с назначенными управляющими и насчитывается 365 избираемых руководителей графств.

В США консультативная комиссия по межправительственным отношениям выделяет по функциональному признаку 19 основных типов специальных округов: санитарные, школьные, противопожарные, библиотечные, по здравоохранению, водоснабжению, охране почв, ирригации и охране вод и т.п. В каждом специализированном округе создается руководящий совет (3—7 человек), который либо избирается населением, либо назначается властями штата или местными властями.