Прокурорский надзор

 

2.           Прокурорский надзор в экономической  сфере (надзор за исполнением  законодательства о собственности;  законодательства о предпринимательстве;  законодательства о приватизации  государственных и муниципальных  предприятий; законодательства о  банках и банковской деятельности; законодательства о налогах; аграрного  (земельного) законодательства; инвестиционного  законодательства; законодательства  об аренде; дорожно-транспортного  законодательства);

 

3.           Прокурорский надзор во внешнеэкономической  сфере (надзор за исполнением  законодательства о внешнеэкономической  деятельности; таможенного законодательства);

 

4.           Прокурорский надзор в оборонной  сфере (надзор за исполнением  законодательства об обороне;  законодательства об оружии; законодательства  о границе; законодательства о  чрезвычайных ситуациях или чрезвычайном  положении).

 

Говоря  об указанных выше основных направлениях в рассматриваемой надзорной  деятельности прокуроров, следует отметить, что они не носят исчерпывающего характера. В процессе развития и  деятельности государства, возникают  новые проблемы экономического и  социального характера, которые  требуют внимания прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов.

 

Осуществляя надзор за исполнением законов в  области государственного управления, органы прокуратуры тем самым  способствуют выполнению задач, стоящих  перед обществом и государством, по защите прав граждан, повышению их материального благосостояния. Иначе  говоря, прокуроры, осуществляя свои полномочия в сфере данного надзора, решают вместе с другими органами и организациями вопросы политического, государственного, экономического, социального, национального и культурного  строительства[7].

 

Задачи  прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов, сформулированы в Законе о прокуратуре, а также  в приказах Генерального прокурора  РФ № 30 от 22 мая 1996 г. "Об организации  прокурорского надзора за исполнением  законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" № 42 от 18 июля 1997 г. "Об усилении прокурорского  надзора за законностью правовых актов субъектов Российской федерации" и ряде других указаний и распоряжений.

 

Исходя  из анализа указанных нормативных  актов, можно выделить следующие  задачи, стоящие перед прокурорами  при осуществлении надзора в  данной сфере:

 

1)           обязательное вмешательство прокурора  в связи с поступившей информацией  о нарушении законов путем  принятия мер к выявлению и  устранению нарушений законов  и способствующих этому обстоятельств;

 

Особо следует  сказать о главном законе страны — Конституции РФ. Первые законы о прокуратуре — Закон СССР "О прокуратуре СССР" (1979 г.), Закон РФ "О прокуратуре Российской Федерации" (1992 г.) — не содержали  специальных указаний на осуществление  прокуратурой надзора за соблюдением  Основного закона страны, хотя это  презюмировалось, и надзор за исполнением  конституционных норм, в действительности обеспечивался прокуратурой планомерно и непрерывно. Тем не менее отсутствие соответствующих положений в  законе порождало известную неопределенность позиции прокуратуры в выполнении ею надзорной роли по отношению к  практике реализации конституционно-правовых установлений. Федеральный закон  от 10 февраля 1999 г. "О внесении изменений  дополнений в Закон РФ "О прокуратуре  Российской Федерации", в соответствии с которым в понятие предмета прокурорского надзора было включено соблюдение Конституции РФ, обоснованно  устранил имевший место пробел в  законодательстве и законодательно закрепил ту серьезную фактическую  роль, которую играют органы прокуратуры  в механизме обеспечения действия Основного закона страны.

 

2)           наиболее полное использование  возможностей прокурорского надзора  за исполнением законов в предупреждении  правонарушений и в первую  очередь, преступлений;

 

3)           активизация и совершенствование  деятельности органов государственного  контроля и правоохранительных  органов, направленной на обеспечение  исполнения законов и подзаконных  актов, укрепление законности  и правопорядка через проведение  прокурорских проверок в основном  в этих органах и поручения  проведения ими проверок в  подчиненных, подконтрольных и  нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и в организациях;

 

4)           более активное проведение в  жизнь принципа неотвратимости  ответственности за совершение  правонарушений, ставя вопрос о  привлечении к установленной  законом ответственности правонарушителей  вне зависимости от их должностного, имущественного положения, памятуя  о том, что перед законом  все равны;

 

5)           доведение до населения и общественности  через радио, телевидение, периодическую  печать информации о работе  органов прокуратуры, в том  числе и в области прокурорского  надзора за исполнением законов,  в особенности о принимаемых  ею мерах к устранению нарушений  законов и привлечению к ответственности  виновных лиц с указанием их  фамилий и должностей, состоянии  и динамике правонарушаемости  в регионах;

 

6)           выявление пробелов (дефектов) действующего  законодательства, потребностей в  нормативном регулировании общественных  отношений и принятии мер к  их устранению путем внесения  соответствующих предложений в  представительные (законодательные)  органы и органы, обладающие правом  законодательной инициативы. При  этом нижестоящие прокуроры могут  вносить подобные предложения  через вышестоящих прокуроров;

 

7)           повышение правовой культуры  должностных лиц, в особенности  руководителей государственных  органов, издающих правовые акты  и совершающих другие юридически  значимые действия, руководителей  коммерческих организаций, предпринимателей, а также граждан, привитии им  потребности точного исполнения  законов. В наибольшей мере  этому способствует активно осуществляемый  прокурорский надзор за исполнением  законов в сочетании с проведением  специальных предупредительно-профилактических  мероприятий. Основное требование, предъявляемое в современный  период к прокурорскому надзору  за исполнением законов — это  повышение его эффективности,  что выражается в его влиянии  на конечный результат - состояние  законности и правопорядка

 

От активности, инициативы, профессиональной подготовки прокуроров, осуществляющих надзор, многое зависит в укреплении законности в государстве, в выявлении нарушений  закона и установлении их причин и  способствующих этим нарушениям условий. Прокуроры первыми сталкиваются с нарушениями законов, они первыми  исследуют причины и условия, способствовавшие этим нарушениям. Именно они решают вопрос о возбуждении  уголовного преследования против нарушителей  закона и привлечения нарушителей  к административной, дисциплинарной или материальной ответственности. Результаты их проверок служат исходным материалом для расследования преступлений, связанных с хищениями и взяточничеством, злоупотреблениями полномочиями должностных  лиц, незаконным предпринимательством и многими другими.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.2 Предмет  и пределы надзора

 

 

Понятие предмета надзора за исполнением  законов дано в ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". В нем можно выделить два самостоятельных элемента.

 

1.           Соблюдение Конституции РФ и  исполнение законов, действующих  на территории Российской Федерации,  федеральными министерствами, государственными  комитетами, службами, иными федеральными  органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной  власти субъектов РФ, органами  местного самоуправления, органами  военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами  управления и руководителями  коммерческих и некоммерческих  организаций.

 

2.           Соответствие законам правовых  актов, издаваемых указанными  органами и лицами.

 

Фактически  же как в первом, так и во втором случае речь идет о различных проявлениях  единой по своей сути направленности надзорной: деятельности на решение  определенного рода задач, стоящих  перед прокуратурой, в чем собственно говоря, наиболее полно и конкретно  выражаются особенности предмета каждой отдельно взятой отрасли прокурорского  надзора. Соответствие законам правовых актов, издаваемых органами государственной  власти, местного самоуправления, должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, является одной из форм исполнения законов. Специальное указание в  статье Закона в качестве составной  части предмета надзора на соответствие правовых актов закону следует рассматривать  как свидетельство стремления законодателя вычленить те существенные, находящие  отражение в предмете надзора  специфические характеристики надзорной деятельности прокуратуры, которые являются наиболее значимыми.

 

Содержание  используемого в ст. 21 Закона "О  прокуратуре Российской Федерации" понятия "исполнение закона" включает в себя как собственно исполнение законов, представляющее собой активную деятельность по осуществлению содержащихся в них предписаний, так и соблюдение законов, которое обычно понимается как следование установленным законом  запретам, воздержание от действий, которые законом признаются недопустимыми.

 

Исполнение  законов выражается в виде действий или правовых актов. В действиях (бездействии) и актах, порождающих  юридически значимые последствия (правовых актах), материализуются возведенные  в закон воля и интересы российского  народа. Через них реализуется  главная функция закона как регулятора общественных отношений. Действия (бездействие) и правовые акты служат формами исполнения законов, охватывающими все области  правоприменительной деятельности.

 

Говоря  о предмете надзора, необходимо отметить, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов строго определенной действующим законодательством  совокупностью органов, организаций  и должностных лиц. К таким  органам, согласно перечню, представленному  в ст. 21 Закона "О прокуратуре  Российской Федерации", относятся: федеральные  отраслевые органы исполнительной власти; законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов  РФ; органы местного самоуправления; органы управления и руководители, государственных  и негосударственных структур, осуществляющих деятельность в различных сферах жизни общества. Этот перечень является исчерпывающим. Дополняться, изменяться он может только путем принятия соответствующих  законов. Обоснованное и крайне необходимое  изменение перечня объектов прокурорского  надзора обеспечил Федеральный  закон от 10 февраля 1999 г.[8], который  устранил допущенную в первоначальной редакции Закона о прокуратуре ошибку, выразившуюся в невключении в  него коммерческих и некоммерческих организаций. Это, как известно, серьезно осложняло процесс осуществления  прокурорского надзора на низовом  уровне надзорной деятельности, где  отмечается совершение основной массы  правонарушений.

 

Несмотря  на исчерпывающий характер определения  поднадзорных прокуратуре органов  и учреждений некоторые авторы считают  необходимым дополнить данный перечень. В частности Ю.Е. Винокуров, утверждает, что в ст. 21 Закона о прокуратуре  названы далеко не все органы, за исполнением законов которыми прокуроры  призваны осуществлять надзор, и предлагает дополнить имеющийся перечень общественными  организациями, объединениями, движениями[9]. Но если обратиться к главе 4 Гражданского кодекса РФ, то мы увидим, что все предлагаемые Винокуровым субъекты относятся к некоммерческим организациям[10], которые уже упомянуты в ст.21 Закона о прокуратуре. Кроме того, Ю.Е. Винокуров считает необходимым включить и граждан в число поднадзорных субъектов, мотивирую это тем, что при нарушении гражданами законов прокурор принимает меры к привлечению их к установленной законом ответственности[11], с чем вряд ли можно согласиться, ввиду того, что при привлечении граждан, например, к уголовной ответственности, реализуется не надзорная функция прокуратуры, а функция уголовного преследования. В этой связи, следует поддержать позицию Н.В. Мельникова, считающего, что исключение граждан из числа поднадзорных субъектов, совершенно справедливо и является следствием отказа от тотального осуществления прокурорского надзора за всеми[12].

 

В практическом плане важным является вопрос о том, какое содержание вкладывается законодателем  в понятие законов, надзор за исполнением  которых призвана осуществлять прокуратура. От точности ответа на данный вопрос непосредственно  зависят целенаправленность и профессиональная, определенность надзорной деятельности прокуратуры.

 

Конституция РФ (ст.129), Федеральный закон "О  прокуратуре Российской Федерации" (ст. 1 и -21) устанавливают, что прокуратура  осуществляет надзор за исполнением  законов, действующих на территории РФ. В настоящее время действующие  на территории Российской Федерации  законы представляют двухуровневую  систему, элементами которой выступают  федеральные законы и законы субъектов  РФ. В связи с этим предметом  прокурорского надзора является исполнение как федеральных законов, так и законов субъектов РФ.

 

К совокупности нормативных актов, надзор за исполнением  которых осуществляет прокуратура, относятся международные договоры Российской Федерации и акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы  международного права, являющиеся, согласно ст. 15 Конституции РФ, составной частью правовой системы России. Причем они  имеют приоритетное значение в случаях  расхождения с отечественным  законодательством. В Конституции  РФ указано: "Если международным  договором Российской Федерации  установлены иные правила, чем установленные  законом, то применяются правила  международного договора"[13]. В числе  актов международного правового  характера несомненного внимания прокуроров заслуживают: Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.) и факультативный протокол к нему, Конвенция о защите прав и основных свобод, Конвенция о  правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным  делам, подписанная в Минске 22 января 1993 г. (Минская конвенция), Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека (ратифицирована 4 ноября 1995 г.).