Федеральный
закон "О прокуратуре Российской
Федерации" содержит исчерпывающий
перечень мер прокурорского реагирования
на выявленные правонарушения, которые
в полном объеме должны применяться
по фактам нарушений законов в
сфере экологии.
Наиболее
часто допускаемые нарушения
законодательства в сфере экологии
- это факты издания различными
органами незаконных правовых актов. В
таких случаях прокурорами используется
такая форма реагирования, как
принесение протеста на противоречащий
закону правовой акт. Так, был внесен
протест на не соответствующее
федеральному законодательству
постановление главы администрации
г. Хабаровска "Об утверждении
перечня особо охраняемых территорий
в г. Хабаровске". Перечень включал
в себя всего 6 объектов, площадь
которых была произвольно уменьшена.
Данное постановление нарушило конституционное
право жителей города на благоприятную
окружающую среду и противоречило
основным направлениям государственной
стратегии РФ по охране окружающей
среды, направленной на создание для
людей здоровой среды обитания в
городских и сельских поселениях.
В связи с неудовлетворением
протеста прокурор направил заявление
в суд и решением Центрального
районного суда постановление было
признано недействительным[47].
В отдельных
случаях, при необходимости устранения
многочисленных несоответствий в правовом
акте прокурор может ставить вопрос
о его корректировке путем
внесения представления.
В тех
случаях, когда нарушения закона
в сфере экологии, допускаемые
должностными лицами, носят характер
административного правонарушения,
прокурор вправе вынести постановление
о возбуждении производства об административном
правонарушении с последующим направлением
материала в суд, административную комиссию,
органы экологического контроля и санитарно-эпидемиологического
надзора в соответствии с подведомственностью
им конкретных правонарушений.
Так, при
проверке ОАО "Носта", проведенной
Орской межрайонной природоохранной
прокуратурой, установлено: предприятие
не имело разрешения на выбросы вредных
веществ и согласованного проекта
нормативов предельно допустимых выбросов.
В связи с выявленными нарушениями
природоохранного законодательства в
отношении 15 должностных лиц предприятия
прокурор вынес постановление о
возбуждении производства об административном
правонарушении. В адрес руководства
ОАО "Носта" внесено представление,
в результате рассмотрения которого
нарушения закона устранены.
При наличии
поводов и оснований к возбуждению
уголовного дела прокурор обязан решать
вопрос о привлечении правонарушителя
к уголовной ответственности.
В целях
предупреждения нарушений экологического
законодательства и при наличии
сведений о готовящихся нарушениях
прокурор в соответствии со ст. 25' Федерального
закона "О прокуратуре Российской
Федерации" объявляет должностному
лицу предостережение о недопустимости
нарушений закона, основанием тому
могут быть только достоверные сведения
о готовящихся противоправных деяниях,
которые могут привести к причинению
вреда окружающей природной среде,
жизни и здоровью граждан[48].
В пункте
3 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре
Российской Федерации" в числе
её функций названы участие прокуроров
в рассмотрении дел судами, арбитражными
судами, опротестование противоречащих
закону приговоров, решений, определений
и постановлений судов. Например,
пункт 2.1 приказа Генерального прокурора
РФ от 24 октября 1996 года № 59 "О задачах
органов прокуратуры по реализации
полномочий в арбитражном процессе"
обязывает прокуроров вмешиваться
в решение вопросов о подготовке
и предъявлении исков для защиты
государственных и общественных
(публичных) интересов в случаях
нарушений природоохранного законодательства,
связанных с причинением ущерба
здоровью людей и окружающей природной
среде.
Используется
прокурорами право на обращение
в арбитражные суды в целях
признания недействительными правовых
актов органов представительной
и исполнительной власти, противоречащих
законам об охране и рациональном
использовании природных ресурсов[49].
В результате они добиваются принятия
решений о возмещении ущерба, причиненного
загрязнением водных бассейнов, массовой
гибелью рыбы, уничтожением естественных
пастбищ, мест обитания охотничье-промысловых
млекопитающих, птиц, рыб.
Так, прокурор
Алтайского края в защиту государственных
и общественных интересов обратился
в Арбитражный краевой суд
с иском о признании недействительным
п. 1, 2, 5 Постановления Администрации
края от 27 апреля 2000 года № 339 "О предоставлении
озера Кулундинское в особое пользование
ОАО "Кучуксульфат".
К участию
в деле на стороне ответчика привлечен
также и Комитет природных
ресурсов по Алтайскому краю.
Решением
Арбитражного суда Алтайского края от
24 января 2001 года в удовлетворении иска
прокурору отказано, так как оспариваемый
им ненормативный акт соответствует
действующему законодательству и не
нарушает прав других лиц, поскольку
Администрация края вправе распорядиться
озером, которое является его собственностью.
Не согласившись
с данным решением, прокурор подал
жалобу в апелляционную инстанцию,
постановлением которой от 12 апреля
2001 года решение суда первой инстанции
было отменено, а иск удовлетворен.
При этом апелляционная инстанция
исходила из того, что согласно ч. 1 и
2 ст. 37 Водного кодекса РФ в собственности
ее субъектов могут находиться водные
объекты, акватории и бассейны которых
полностью расположены в пределах
территории соответствующего субъекта
РФ и не отнесены к федеральной
собственности. Водные объекты признаются
собственностью субъектов РФ органами
исполнительной власти субъектов РФ
по согласованию с соответствующими
федеральными органами исполнительной
власти.
Из материалов
дела следует, что ответчиком и третьими
лицами не были представлены суду доказательства,
достоверно подтверждающие, что соответствующими
федеральными органами исполнительной
власти произведено согласование о
признании данного озера собственностью
Алтайского края.
Решение
Правительства РФ по озеру Кулундинское
не принималось. С учетом этого суд
апелляционной инстанции сделал
обоснованный вывод о том, что
Администрация Алтайского края, не
располагая правомочиями, передала озеро
в особое пользование ОАО "Кучуксульфат"
незаконно.
Последовательная
позиция прокурора Алтайского края
по защите водного объекта, находящегося
в федеральной собственности, привела
к устранению нарушения законности[50].
При анализе
деятельности органов прокуратуры
по надзору за исполнением законодательства
в сфере экологии специалисты
выявили ряд характерных недостатков,
негативно сказывающиеся на эффективности
надзорных мероприятий, и которые
классифицируют следующим образом.
I. На
стадии организации работы.
1) планирование
прокурорских проверок исполнения
экологического законодательства
осуществляется без учета реального
состояния окружающей среды в
регионе, состояния отдельных
природных объектов (земель, вод,
лесов и т.д.);
2) вне
поля зрения прокуроров нередко
остаются отдельные природоохранные
органы, а также органы санитарно-эпидемиологического
надзора;
3) не
в полной мере прокурорами
реализуется право поручать проведение
проверки исполнения экологического
законодательства органам экологического
контроля и санитарно-эпидемиологического
надзора;
4) прокуроры
слабо взаимодействуют с органами
представительной и исполнительной
власти субъектов Российской
Федерации, органами местного
самоуправления по вопросу борьбы
с экологическими правонарушениями,
в частности, ими редко предусматривается
проведение совместных или раздельных,
но одновременных мероприятий;
5) не
предусматривается проведение аналитических
мероприятий как в части состояния
исполнения экологического законодательства
в регионе, так и в части
прокурорского надзора за его
исполнением;
6) далеко
не всегда выполняются запланированные
природоохранные мероприятия, что
в определенной мере говорит
о слабом контроле руководителей
прокуратур за выполнением предусмотренных
планами мероприятий;
7) отсутствуют
в планах мероприятия по проведению
проверок исполнения экологического
законодательства при наличии
оснований для этого;
8) крайне
редко проблемы борьбы с экологическими
правонарушениями и их предупреждения
выносятся в качестве самостоятельных
вопросов для обсуждения на
заседаниях коллегий и оперативных
совещаниях.
II. На
стадии выявления нарушений.
а) проверки
нередко проводятся без предварительной
тщательной подготовки к ним прокурорских
работников, что подтверждается отсутствием
в материалах проверок планов или
программ их проведения;
б) проверки
на предприятиях или по фактам причинения
вреда природным объектам проводятся
без участия специалистов;
в) не устанавливаются
причины нарушений экологического
законодательства, способствующие нарушениям
условия и конкретные лица, виновные
в нарушении законов; имеют место
поверхностное проведение проверок,
выполнение далеко не всех проверочных
действий.
III. На
стадии устранения выявленных
нарушений.
1) качество
многих протестов, представлений,
постановлений и предостережений
в правовом, стилистическом и
грамматическом отношениях неудовлетворительное;
2) несвоевременное
принесение актов прокурорского
реагирования, что снижает их
эффективность;
3) в протестах
и представлениях не делаются
ссылки на соответствующие статьи
Конституции РФ в случаях их
нарушения, или делаются ссылки
на подзаконные, в том числе
ведомственные, акты без упоминания
нарушенных статей соответствующего
закона;
4) делаются
ссылки на недействующие либо
отмененные нормативные правовые
акты;
5) в актах
реагирования не указываются
причины нарушений экологического
законодательства и обстоятельства,
способствующие нарушениям, а также
виновные в нарушениях законов
лица;
6) требования
прокуроров в актах реагирования
излагаются неконкретно, в общей
форме (принять меры, рассмотреть
вопрос, иметь в виду), что затрудняет
их исполнение лицами, которым
они адресованы;
7) в протестах
прокуроры, как правило, ограничиваются
постановкой вопроса об отмене
незаконного акта (части его) либо
о приведении его в соответствие
с законом, ничего не говоря
о возвращении сторон в первоначальное
правовое положение, предшествовавшее
изданию незаконного акта;
8) не
осуществляется должный контроль
за рассмотрением и разрешением
(принятием мер) адресатами актов
прокурорского реагирования;
9) допускается
подмена органов экологического
контроля, когда прокуроры в погоне
за валовыми показателями начинают
выносить постановления о возбуждении
производства об административном
правонарушении в отношении граждан
либо юридических лиц.
Анализ
действующих норм, посвященных прокурорскому
надзору за соблюдением экологического
законодательства, позволил сделать
ряд выводов.
Прокуратура,
как никакой другой орган, способна
обеспечить эффективную реализацию
экологических прав граждан. Для
реализации экологической функции
прокуратура имеет в распоряжении
эффективные правовые средства, частью
из которых не обладают соответствующие
природоохранные органы.
Особенно
эффективно надзор за соблюдением природоохранного
законодательства осуществляют природоохранные
прокуратуры, и наиболее результативно
работают природоохранные прокуратуры
межрегионального типа. В связи с
этим необходимо развивать сеть природоохранных
прокуратур и стремиться организовывать
именно межрегиональные.
Большинство
авторов едины во мнении о необходимости
дополнить Закон о прокуратуре
разделом "Особенности организации
и деятельности специализированных
прокуратур", с соответствующими
главами, посвященными полномочиям
каждой из специализированных прокуратур
- природоохранной, транспортной и др.
Включение данного раздела будет
способствовать решению проблемы разграничения
компетенции между территориальными
и специализированными прокуратурами
и повышению эффективности надзора
прокуратуры в природоохранной
сфере. Помимо закрепления в федеральном
законе, представляется необходимым
Генеральной прокуратуре РФ издать
приказ об организации прокурорского
надзора за исполнением экологического
законодательства, который отражал
бы специфику надзорной деятельности
прокуратуры в данной сфере[51].