Прокурорский надзор

 

Большинство авторов едины во мнении о необходимости  законодательно определить какие именно нормативные акты подразумеваются  под понятием "закон", используемом в Федеральном Законе "О прокуратуре", и мы с ними в этом солидарны. С  учетом всего изложенного предлагается включить в его содержание федеральные  конституционные законы, федеральные  законы, законы субъектов РФ, международные  договоры РФ[14], что весьма верно  и соответствует содержанию Основного  закона.

 

Несмотря  на то, что законодательство о прокуратуре  вполне определенно и однозначно исходит из положений о связи  надзорной функции только со сферой исполнения законов, специалистами  в области прокурорского надзора  время от времени высказываются  суждения об относимости к предмету надзора за исполнением не только законов,  но и подзаконных актов[15].

 

Правда, в последние годы такого рода суждения стали формироваться более взвешенно. Сейчас признание относимости подзаконных  актов к предмету прокурорского  надзора оговаривается достаточно жесткими условиями, суть которых сводится к тому, чтобы они имели нормативный  характер, чтобы ранг подзаконных  актов соответствовал уровню высших органов государственной власти и на издание такого рода подзаконных  актов, чтобы указанные органы имели  бы специальные полномочия. Такая  постановка вопроса, бесспорно, не вызывает столь резкой, как ранее, реакции  отторжения у сторонников классической системы взглядов на прокуратуру  как орган надзора за исполнением  законов. Однако нельзя не заметить, что  в современных условиях идея распространения  прокурорского надзора на исполнение подзаконных актов потеряла актуальность. Сейчас имеются все условия для  нормальной, продуманной, эффективной  работы законодательных учреждений страны, и потому нет необходимости  для замещения законов актами, имеющими меньшую юридическую силу. В этой части с серьезными проблемами практика прокурорского надзора  в целом не сталкивается. Гораздо  сложнее дело обстоит с решением задачи преодоления утвердившегося среди значительной части прокуроров мнения о не просто допустимости, а  необходимости отнесения к предмету прокурорского надзора исполнения нормативных подзаконных актов  различных уровней и видов. Это  является серьезной ошибкой. Упрощая  и в какой-то мере облегчая нелегкую работу прокуроров, такой подход к  пониманию сущности надзорной деятельности не может ее не дискредитировать[16].

 

Особое  беспокойство вызывает нормотворчество  органов местного самоуправления, испытывающих недостаток   грамотных   специалистов. На наш взгляд заслуживает поддержки  высказанное А. Мыцыковым мнение о сужении круга актов, надзор за законностью которых входит в  компетенцию прокуратуры[17]. Действительно, если исходить из реальных возможностей нынешней прокуратуры, особенно после  введения в действие нового УПК РФ, то проверки законности правовых актов, носящих индивидуальный характер, следует  проводить только по поступившим  в прокуратуру жалобам и обращениям, касающимся значительных групп населения (неперсонифицированный интерес) или  граждан, которые по объективным  причинам не могут полноценно защитить свои права (безгласный интерес).

 

Особенно  много нарушений прав граждан  отмечается в настоящее время  в вертикально интегрированных  хозяйственных объединениях, например, в холдингах, которые переносят  старое представление об административном характере взаимодействия участников на принципиально иную правовую и  экономическую действительность и  издают обязательные приказы в отношении  самостоятельных предприятий. При  этом с предприятий увольняются  работники, переставшие быть акционерами, проводятся реорганизации многотысячных  коллективов и т. п. Конечно, прокурор не должен устраняться от этих взрывоопасных  ситуаций, особенно в условиях отсутствия развитых традиций судебной защиты нарушенного  права вчерашних работников государственных  предприятий, которых мы сами же долго  приучали обращаться в прокуратуру[18].

 

Не следует  забывать, что прокуратура является федеральной централизованной системой органов, осуществляющих в общегосударственном  масштабе надзор только за соблюдением  Конституции РФ и исполнением  действующих на территории Российской Федерации законов. Ни о каких  иных актах меньшей юридической  силы законодательство о прокуратуре  упоминаний не содержит. Правда, не упоминаются  в Федеральном законе "О прокуратуре  Российской Федерации" и международные  нормы и принципы, и международные  договоры, но, как видно из рассмотренных  выше положений они, по существу, приравнены к законам, а в случае коллизии за ними признается приоритет перед  законами Российской Федерации.

 

Бесспорно, подзаконные акты (постановления, приказы, инструкции и др.) играют существенную роль в обеспечении реального  исполнения законов. В них нередко  получают, конкретизацию отдельные  положения законов излагаются правила, определяющие механизм исполнения законов, формулируются требования к субъектам  правоприменения по проведению единой политики в деле исполнения законов  и др. И в этом заключается их несомненная ценность для прокуроров. Знать подзаконные акты и учитывать  их в надзорной практике, безусловно необходимо. Но делать из этого вывод  о том, что прокурорский надзор должен включать в себя надзор за исполнением подзаконных актов, все-таки нет сколько-нибудь достаточных оснований. Исполнение подзаконных актов — это предмет деятельности других органов, в первую очередь органов контроля. Возлагать на прокуратуру надзор за исполнением подзаконных актов на деле означало бы игнорировать специфику прокуратуры как особого надзорного органа, возложить на нее не свойственные ей функции. Нельзя не считаться также с тем, что подзаконные акты — это акты законоисполнительного характера. Не единичны случаи, когда в них допускается искажение смысла закона, вводятся нормы, не предусмотренные законодательными актами. Поэтому прокуратура в силу своего государственно-правового статуса обязана осуществлять надзор за законностью подзаконных актов, но не за их исполнением[19].

 

С содержанием  предмета надзора за исполнением  законов тесно связано решение  вопроса о его пределах. В теории прокурорского надзора вопрос о  пределах общего надзора рассматривается  в нескольких плоскостях: относительно круга объектов надзора, актов, надзор за исполнением которых осуществляют прокуроры, характера прокурорского  надзора и характера мероприятий, рекомендуемых прокурорами в  целях устранения нарушений закона, их причин и способствующих им условий, и др. Собственно говоря, этими параметрами  можно и ограничиться. Они в  достаточной мере определяют границы  прокурорского надзора, и их знание способно обеспечить единство подхода  прокурорских работников к надзору  за исполнением законов, в чем, в  сущности, и заключается смысл  обозначения пределов прокурорского  надзора.

 

Характеристика  двух первых видов ограничений, которыми должны руководствоваться прокуроры, уже дана в предыдущем изложении. Вопросы о границах прокурорского  надзора по другим параметрам также  должны решаться исключительно на основе законодательства о прокуратуре. Характер прокурорского надзора, определяется его задачами, назначением прокуратуры  как органа, следящего за законностью  и стремящегося к утверждению  единообразного и точного исполнения законов всеми органами, организациями, должностными лицами на всей территории страны. Главным критерием оценки прокуратурой  деятельности объектов надзора служит законность их действий и актов. Прокурор обязан фиксировать  их отклонение от требований закона и  требовать устранения правонарушений, причин и условий, им способствующих. В поле зрения прокурора находится, поэтому только та часть деятельности объектов надзора, которая урегулирована  законом, связана с исполнением  законов. Как указано в Федеральном  законе "О прокуратуре Российской Федерации", прокурор не вправе подменять  другие органы. Его действия не должны касаться оперативно-хозяйственной  деятельности.

 

В этой связи  необходимо решительно отказаться от подмены контрольных полномочий вышестоящего государственного органа, не ввергая, к примеру, прокурора  в перепроверку правильности перечисления регулирующих налогов. Прокурор не может  и не должен отслеживать в проблемной ситуацию с ростом обязательств по векселям, устанавливать фиктивность  сделки с неликвидными векселями, если речь не идет о преступлении[20]. При  всей значимости проблемы нельзя перекладывать  ее на плечи прокуратуры на том  только основании, что государственные  органы, обязанные этим заниматься, бездействуют, а ущерб государству  растет. Привлекательная на первый взгляд идея на деле приводит к обратным результатам. Не единичны факты, когда  прокуроры районного звена, не понимая, что и как они должны делать, прибегают к имитации надзорной  деятельности: вместе с санитарными  врачами начинают проверять на рынках медицинские книжки у продавцов, договариваются с контролирующими  органами о направлении в прокуратуру  материалов, по которым вместо соответствующего органа, выявившего правонарушение, принимают  собственные меры реагирования.

 

Характер  прокурорского надзора как особого, самостоятельного вида государственной  деятельности указывает и на такой  ограничитель, как отсутствие у прокурора  административных полномочий. Прокурор не вправе и не должен принимать  меры по прямому устранению нарушений  закона. Его миссия заключается в  том, чтобы, выявив нарушения закона, их причины и способствующие им условия, поставить вопрос об их устранений перед тем органом или должностным  лицом, в компетенцию которых  входит осуществление соответствующих  мер. Содержание конкретных мер и  порядок их реализации определяются данным органом или лицом. Тем  самым достигается цель, с одной  стороны, сохранения в подобных ситуациях  независимого положения прокурора, а с другой — обеспечения профессионального  подхода к решению вопросов восстановления законности.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2 ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА ПО НАДЗОРУ  ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ И СРЕДСТВА ИХ РЕАЛИЗАЦИИ

 

 

 

2.1 Полномочия  прокурора

 

 

Для успешного  осуществления прокурорского надзора  за исполнением, законов прокуроры  наделены определенными правами  и несут установленные законом  обязанности, т.е. обладают соответствующими полномочиями.

 

Полномочия  прокурора по осуществлению надзора  за исполнением законов – это  совокупность правовых средств, предоставленных  прокурору законом, с помощью  которых он имеет право и обязан выявлять, устранять и предупреждать  нарушения законов[21].

 

Характер  и диапазон полномочий прокурора  определяются спецификой задач надзора  за исполнением законов. Традиционно  полномочия прокурора по надзору  за исполнением закона принято, делить на три группы:

 

       - полномочия по выявлению нарушений  закона, их причин и способствующих  им условий;

 

       - полномочия по устранению нарушений  закона;

 

       - полномочия по предупреждению  нарушений закона.

 

I. Полномочия  прокурора направленные на выявление  нарушений закона.

 

Полномочия  по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий  обеспечивают установление фактических  данных о событии правонарушения, способе его совершения, лицах, ответственных за его совершение, причиненном и вреде, о конкретных обстоятельствах, приведших к совершению правонарушения. В зависимости от источника информации, с помощью которой производится выявление, правонарушений, различаются полномочия, ориентированные на получение требуемых сведений путем непосредственного обнаружения прокурором фактов противоправных действий (бездействия), путем истребования и изучения необходимых документов, путем получения информации от физических лиц, а также путем использования помощи специалистов.

 

Выделяют  следующие полномочия прокурора:

 

1. По  предъявлению служебного удостоверения  беспрепятственно входить на  территорию и в помещения предприятий,  учреждений и организаций, указанных  в п.1 ст.21 Закона о прокуратуре,  то есть на территорию и  в помещения федеральных министерств,  государственных комитетов, служб,  иных федеральных органов исполнительной  власти, представительных и исполнительных  органов государственной власти  субъектов РФ, органов местного  самоуправления, органов военного  управления, органов контроля коммерческих  и некоммерческих организаций.

 

Характеризуя  это полномочие, следует отметить, что Закон о прокуратуре дает исчерпывающий перечень территорий и помещений, куда прокурор может  беспрепятственно проходить. В этом перечне нет, например, помещений  Правительства РФ, Президента РФ, судебных органов и т.д.

 

Прокурором  движет не праздное любопытство, а профессиональный долг, когда он принимает решение  посетить конкретную организацию, предприятие, учреждение. Поэтому никаких препятствий  для реализации названного права  не может и не должно создаваться[22]. Для прохода на нужную территорию прокурору достаточно предъявить служебное  удостоверение. Это простая и  очевидная истина, однако не всеми  лицами (в основном к ним относятся  бизнесмены, руководящие работники  некоторых федеральных органов  исполнительной власти, банков, коммерческих структур) она понимается надлежащим образом на  прокуроров пытаются распространить правила пропускного  режима требующего предварительного согласования визита представителя надзорной  власти, заказа пропуска и т. п. Причем в наше время, когда в короткий срок были пересмотрены существовавшие до этого нормы организации политической, экономической, социальной сфер жизни  общества, многим чиновникам, "деловым  людям" такое положение представляется нормальным. Нетрудно заметить, что  в нем изначально заложена идея неуважения государственной власти, пренебрежения  нормами права, на соблюдении которых, собственно говоря, и держится порядок  в любом государстве мира.

 

Право беспрепятственного входа заключает в себе возможность  появления, прокурора в нужное время  в нужном месте у нужного лица. Лица, осуществляющие прокурорский надзор по своей должности должны иметь  свободный доступ во все помещения  поднадзорных им учреждений, право  прокурора на беспрепятственный  вход на поднадзорные ему объекты  не может быть ограничено ведомственными и иными нормативными актами. Такого рода нормативные акты должны незамедлительно  опротестовываться соответствующими прокурорами[23].