Реализация
данного полномочия ограничена еще
одним условием. Право беспрепятственного
входа прокурора на территорию и
в помещение указанных объектов
реализуется прокурором при наличии
у него информации о нарушение
законов на данной территории и в
помещениях или в связи с деятельностью
объектов перечисленных в п.1 ст.21
Закона о прокуратуре.
Информация,
которую получает прокурор на объекте
на основе своих непосредственных наблюдений,
имеет большое значение для обеспечения
законности. По состоянию средств
техники безопасности на производстве
может быть, например, составлена практически
исчерпывающая информация о соблюдении
законодательства об охране труда. Обстановка
на рабочих местах нередко красноречиво
свидетельствует об отношении руководителей
коммерческих организаций к требованиям
законодательства о качестве продукции,
складские помещения, площадки хранения
комплектующих изделий, готовой
продукции могут помочь составить
представление о соблюдении законодательства
об учетной дисциплине, финансах и
др[24].
2. Иметь
доступ к документам и материалам.
Личные наблюдения прокурора,
как правило, дополняются документальными
данными, которые прокурор имеет
возможность получить благодаря
предоставленному ему право доступа
к документам и материалам. Не
случайно право беспрепятственного
входа на территории и в
помещения поднадзорных органов
и право доступа к материалам
и документам предусмотрено в
одном и том же абзаце ч.1
ст.22 Федерального закона "О прокуратуре
РФ".
Хотелось
бы отметить, что изучение документов
и материалов на месте имеет такие
преимущества, как возможность получения
необходимых пояснений, справок
от работников проверяемой организации,
возможность сопоставления данных,
отраженных в документах, с фактическим
положением дел. Наконец, немаловажное
значение имеет элемент внезапности,
который свойственен обращению
прокурора к документам непосредственно
на том объекте, где по имеющейся
информации совершаются правонарушения.
Ознакомления с документами может
помочь прокурору установить конкретные
факты нарушения законов и
получить соответствующую доказательственную
информацию, наметить пути, определить
формы и способы получения недостающих
данных.
3. Проверять
исполнение законов в связи
с поступившей в органы прокуратуры
информацией о фактах нарушения
закона. На практике это полномочие
называют проверкой исполнения
законов на месте. Это полномочие
имеет комплексный характер. Проведение
проверки означает применение, прокурором
целого ряда других полномочий,
в частности, уже рассмотренных
в виде беспрепятственного входа
на территорию или помещения
органов, перечисленных в п. 1 ст.
21 Закона о прокуратуре, доступа
к документам и материалам, а
также требований о предоставлении
специалистов, получении объяснений
от руководителей и других
должностных лиц указанных органов
и других полномочий, о которых
речь будет идти ниже.
Проверка
исполнения законов на вышеуказанных
объектах является одним из наиболее
важных и эффективных полномочий
прокурора. Распространенность его
применения и значимость таковы, что
практически, да иногда и теоретически
это полномочие отождествляют с
прокурорским надзором в целом, с
чем нельзя согласиться.
Проверка
исполнения законов на объектах (на
месте) хотя и очень важное, но, тем
не менее, лишь одно из полномочий прокурорского
надзора, те, кто приравнивают его
к осуществлению прокурорского
надзора за исполнением законов
в целом, существенно снижают
возможности, а следовательно, и
эффективность этой отрасли прокурорского
надзора[25].
Содержание,
тактика и методика проведения проверок
исполнения законов, существенно различаются
в зависимости от содержания законов,
исполнение которых подлежит проверке
(законодательство о приватизации;
об охране собственности, об охране окружающей
среды и т.д.), и от вида объектов,
на которых проводится проверка исполнения
законов (органы управления, органы контроля,
конкретные предприятия или организации).
В связи с этим в теории и
практике прокурорского надзора
разработаны и применяются методики
осуществления надзора за исполнением
законов об охране собственности, о
труде, о соблюдении некоторых конституционных
прав граждан, законов о несовершеннолетних
и т.д..
4. Требовать
от руководителей и других
должностных лиц, указанных в
п.1 ст.21 Закона о прокуратуре,
представления необходимых документов,
материалов, статистически и иных
сведений. Применяя рассматриваемое
полномочие, прокурор обращается
к руководителям и иным должностным
лицам не того объекта проверки,
где он находиться, а других
органов организаций и учреждений,
чьи документы, материалы статистически
иные сведения необходимы прокурору
для установления и доказывания
правонарушений на других объектах. Так,
прокурор, получив информацию о факте
уклонения от налогов коммерческой организацией,
может обратиться в органы налогового
контроля (налоговую инспекцию) с требованием
о предоставлении сведений об уплате налогов
данной организацией. С подобным же требованием
прокурор может обратиться в статистические
или банковские учреждения.
Изучение
и анализ полученных таким образом
сведений и иных материалов могут
избавить прокурора от необходимости
проведения проверки исполнения законов
на конкретном объекте.
Закон не
определяет перечень документов, материалов
и сведений, которые может затребовать
прокурор при применении данного
полномочия, а тем более их содержание.
Пределы прокурорских требований в
этом случае также определяются относимостью
требуемой информации к правонарушению.
Прокурор должен истребовать только
те документы и сведения, которые
позволяют установить и доказать
факт совершенного правонарушения[26].
Истребование
и изучение необходимых документов,
материалов, статистических и иных
сведений в известной мере перекликаются
с правом доступа прокурора к
документам и материалам. Однако это
самостоятельные полномочия прокурора.
Общим для них является то, что
в обоих случаях имеется в
виду работа с документами. По всем
другим признакам они несут в
себе существенные отличия.
Первое
отличие, которое бросается в
глаза - подход прокурора к определению
совокупности документов, которые ему
позволят разобраться существом
конкретного дела. В первом случае
эта совокупность, как правило, определяется
в общем, неконкретизированном виде,
поскольку прокурор не имеет данных
о том, в каких конкретных документах
содержится нужная ему информация.
Во втором случае прокурор обращается
к руководителям и должностным
лицам органов, организаций, учреждений,
надзор за исполнением законов которыми
он осуществляет, с требованием предоставления
ему точного обозначенного перечня
документов и материалов с указанием
их выходных данных, реквизитов и прочих
индивидуализирующих признаков. Второе
отличие, тесно связанное с первым,
заключается в различии задач, которые
решаются путем реализации рассматриваемых
полномочий. В первой ситуации задачи
носят поисковый характер: прокурору
максимально оперативно требуется
обнаружить и зафиксировать нужную
информацию, а часто при этом также
предусмотреть и меры по обеспечению
сохранности соответствующей документации.
Во втором случае сведения о конкретных
документах, материалах в прокуратуре
имеются, и путем их истребования
решается задача пополнения информационной
базы прокурорской проверки недостающим
компонентом[27].
По требованию
прокурора ему должны быть представлены
все документы, которые, необходимы
для выявления нарушений закона,
их причины и способствующих им условий.
Уклонение от представления прокурору
документов под каким бы то, ни было
предлогом недопустимо.
На практике,
тем не менее, можно встретиться
с фактами отказа от направления
прокурору документов по той причине,
что в них, скажем, содержатся сведения,
составляющие государственную или
коммерческую тайну. Это незаконно.
Наличие в документах сведений закрытого
характера обусловливает только
обязанность прокурора соблюдать
соответствующие правила работы
с такими документами, но отнюдь не
может рассматриваться как основание
отклонения его требований[28].
Порядок
доступа прокурора и правила
работы с документами, содержащими
государственную тайну, регламентирует
Закон РФ от 21 июля 1993 г. "О государственной
тайне". Закон устанавливает исчерпывающий
перечень сведений, составляющих государственную
тайну. К ним относятся сведения
в военной области, области экономики,
науки и техники, внешней политики,
которые не подлежат разглашению. Особый
режим этих сведений обусловлен интересами
обеспечения обороны и безопасности
государства. Доступ к ним лиц, осуществляющих
прокурорский надзор, возможен при
наличии соответствующего допуска,
оформленного надлежащим образом.
5. Требовать
выделения специалистов для выяснения
возникающих вопросов. В процессе
осуществления надзора за исполнением
законов в связи с содержанием
этих законов и регулируемых
ими сфер общественных отношении
(собственность, производство, транспорт,
образование, медицина, социальное
обеспечение и т.д., и т.п.) у
прокурора зачастую возникают
вопросы, которые он не может
решить сам достаточно компетентно.
В таких случаях он, используя
названное полномочие, может требовать
выделения специалистов, то есть
лиц, обладающих необходимыми
познаниями в экономике, технологии,
экологии, финансах, здравоохранении
и т.д., для решения возникших
вопросов. Их необходимая высокая
квалификация подтверждается обычно
опытом работы по той или
иной специальности, наличием
ученых степеней и званий. Требование
о выделении таких специалистов
направляется прокурором руководителям
или иным должностным лицам
органов и организаций, имеющим
право поручить выполнение требований
прокурора подчиненным им работникам.
Срок, на
который выделяются такие специалисты,
законом не определяется. Его продолжительность
каждый раз зависит от продолжительности
времени, необходимого для разрешения
поставленных прокурором вопросов.
Разрешая
поставленные вопросы, специалисты
изучают, анализируют и дают оценку
фактической стороне обстоятельств,
в связи с которыми возникли вопросы.
Правовую оценку этим заключениям специалистов
дает сам прокурор.
Использование
помощи специалистов играет существенную
роль в обеспечении высокого профессионального
уровня работы прокурора. Прокуроров-
«общенадзорников», как правило, недобросовестные
критики часто стремятся обвинить
в дилетантизме, поверхностном отношении
к решению, связанных с надзорной
практикой вопросов. Аргументация здесь
проста и как будто убедительна:
имея дело с различными сферами жизни
общества, сталкиваясь с необходимостью
решения широкого круга задач
специального характера, прокуроры
объективно поставлены в такие условия,
при которых у них нет возможности
обеспечить квалифицированный подход
к рассмотрению тех, многообразных
ситуаций, которые свойственны деятельности
органов прокуратуры. Использование
помощи специалистов, является эффективным
способом преодоления дефицита знаний,
находящихся за пределами профессиональной
подготовки прокуроров. Специалисты
помогают прокурорам учитывать особенности
различных видов социальной, экономической,
культурной, технической, управленческой
деятельности при решении задач,
стоящих перед органами прокуратуры,
способствуют достижению профессионально
безупречных, результатов работы прокуроров[29].
6. Требовать
от руководителей и других
должностных лиц проведения по
поступившим в органы прокуратуры
материалам и обращениям, другим
данным ревизий деятельности
подконтрольных или подведомственных
им органов, организаций и учреждений,
перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона
о Прокуратуре. Данное полномочие
применяется прокурором в тех
случаях когда в прокуратуру
поступают материалы в виде
заявлений, сообщений, обращений
от граждан, работников и должностных
лиц отдельных организаций и
учреждений, редакций газет, журналов,
иных средств массовой информации,
ревизионных комиссий коммерческих
и некоммерческих организаций
и т.п. свидетельствующие о
признаках правонарушений в деятельности
указанных в п. 1 ст.21 Закона о
прокуратуре органов и организаций
или их должностных лиц. Из
смысла требований Закона о
прокуратуре (ст. 21) ясно, что такое
требование прокурора может быть
предъявлено руководителям, имеющим
право назначать проведение ревизий
в подведомственных или подконтрольных
органах, организациях или учреждениях.
В первом случае это означает,
что проведение ревизии производится
соответствующими специалистами,
подчиненными руководителю органа
или организации, находящимися
в одном с руководителем министерстве,
комитете, службе, организации, чьи должностные
лица и иные работники находятся в подчиненном
по отношению к руководителю положении.
К числу же подконтрольных организаций
относятся не только организации одного
ведомства, но и организации других ведомств,
на которых распространяются функции
контрольных органов. Так, по поручению
прокурора проверка противопожарного
состояния может быть проведена не только
в органах МВД, в составе которого находятся
органы противопожарного надзора, но и
в организациях и учреждениях любых других
органов, перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона
о прокуратуре. Требование прокурора о
проведении проверок или ревизий обычно
выражается в письменной форме. В требовании
указываются основание и повод для проведения
такой проверки. Ставятся конкретные вопросы,
которые должны быть выяснены при проведении
проверки или ревизии.
Результаты
проверки или ревизии с ответами
на поставленные вопросы должны быть
переданы прокурору в установленный
им срок. Правовую оценку результатов
проверки или ревизии делает сам
прокурор.
7. Вызывать
должностных лиц и граждан
для объяснений по поводу нарушений
законов. Это полномочие прокурора
состоит как бы из двух частей:
а) требовать объяснений от
должностных лиц и граждан
по поводу нарушения закона; б)
вызывать должностных лиц и
граждан для дачи указанных
объяснений.