Современный государственный механизм охраны Конституции Российской Федерации

Следует подчеркнуть, что правовая охрана Конституции, осуществлявшаяся высшим постоянно действующим органом государственной власти, носила весьма общий характер, это была одна из функций в числе обширных полномочий, которыми он наделялся. Законодательное регулирование данного вида деятельности было весьма неопределенным, грешило пробелами. В первую очередь, отсутствовала четкая и ясная процедура реализации данного полномочия,

 

68

в том числе, осуществления как высшим представительным органов государственной власти и его постоянно действующим органом как предварительного, так конституционного контроля, что не способствовало эффективности правовой охраны Конституции.

В советской  юридической литературе справедливо подчеркивается и тот неоспоримый факт, что в конце 70-х - начале 80-х гг. XX в., когда законодательная деятельность как в Верховном Совете СССР, так и в Верховных Советах союзных республик была сведена к минимуму, а исполнительный аппарат практически встал над Советами и устанавливал правовые нормы путем издания подзаконных актов, функции Президиума Верховного Совета по обеспечению конституционной законности оставались неразвитыми. Добиться соответствия республиканских конституций и законов Конституции и законам СССР было несложно не только потому, что речь шла о незначительном числе республиканских актов, но и потому, что в республиканское законодательство, зачастую, текстуально повторяло нормы союзных законов. Редкие случаи расхождения преодолевались еще на предварительной стадии разработки законопроектов «в рабочем порядке», и не приходилось ожидать, что в законопроекты могли быть внесены изменения при рассмотрении их на сессии Верховного Совета СССР¹. Деятельность Президиума Верховного Совета СССР в сфере правовой охраны Конституции СССР не была основана на принципе гласности².

Давая общую  оценку конституционного контроля, следует  отметить, что он осуществлялся еще  в ходе подготовки и обсуждения правовых актов, до их принятия. В принципе такое положение было бы вполне допустимым, если бы не реальная действительность. Конкретная практика дает возможность сделать вывод о том, что положение в сфере правовой охраны Основного закона в нашей стране было неудовлетворительным, конституционный контроль фактически бездействовал. Положения Конституции СССР 1977 г. нередко не соблюдались, а зачастую грубо нарушались. Нормативно-правовые акты Совета Министров СССР, многочисленные приказы и инструкции министерств и ведомств

¹ См.: Топорнин Б.Н. Конституция в социалистическом правовом государстве // Социалистическое правовое го 
сударство: Проблемы и суждения. - С. 35.

² См.: Кудрявцев В.Н., Лукашева Е. А. Социалистическое правовое государство // Социалистическое правовое 
государство: Проблемы и суждения. — С. 23.

 

69

противоречили конституционным нормам и нормам союзных законов, в результате изменялся смысл и содержание конституционных норм, извращался дух Основного закона. Конституция СССР 1977 г. была фиктивной, выполняла своеобразной «юридической декорации»¹.

Неэффективность монополизации правовой охраны Конституции  СССР одним государственным органом - Верховным Советом СССР и его постоянно действующим органом - Президиумом Верховного Совета СССР - стала очевидна во второй половине 80-х гг. XX в., в условиях дестабилизации политической системы Советского общества, возникновения острейших противоречий между Союзом ССР и союзными республиками. Вопрос о совершенствовании правовой охраны конституции как одно из важнейших условий создания правового государства встал на повестку дня сразу же с началом перестроечных процессов. К тому времени в научной литературе, на страницах периодической печати уже долгие годы шла дискуссия по поводу того, какой характер должен иметь специализированный орган правовой охраны Конституции. Суммируя все выдвигавшиеся предложения, можно выделить три основных подхода: 1) передача функций конституционного контроля Верховному Суду СССР; 2) создание при Президиуме Верховного Сонета СССР или при Совете Национальностей специального Комитета по конституционной законности; 3) создание специального Конституционного суда².

Первый этап реформы в области правовой охраны Основного закона СССР был связан с принятием 1 декабря 1988 г. Закона СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР»³, который существенно реформировал организацию и систему органов правовой охраны Конституции. Закон учредил Съезд народных депутатов СССР - высший орган государственной власти СССР. По-новому определялся статус Верховного Совета СССР как постоянно действующего законодательного, распорядительного и контрольного органа государственной власти. Вводилась должность Председателя Верховного Совета СССР - высшего должностного лица Советского государства. Центром,

¹ См.: Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. - С. 68.

² Подробнее см.: Топорнин Б. Н. Конституция в социалистическом правовом государстве. С. 35-36.

³ Ведомости Верховного Совета народных депутатов СССР. - 1988. - № 49. - Ст. 727.

 

70

организующим работу Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, выступал Президиум Верховного Совета СССР.

По Закону 1988 г. главенствующая роль в сфере  обеспечения реализации и соблюдения Конституции СССР отводилась высшему органу государственной власти страны - Съезду народных депутатов СССР. Только он был вправе принимать Конституцию СССР и вносить в нее изменения, отменять акты, принятые Верховным Советом СССР. Рядом полномочий по охране Основного закона наделялся Верховный Совет СССР и его Президиум. Верховный Совет СССР имел право отменять указы и постановления Президиума Верховного Совета СССР, распоряжения Председателя Верховного Совета СССР, постановления и распоряжения Совета Министров СССР. Он отменял постановления и распоряжения Советов Министров союзных республик в случае их несоответствия Конституции и законам СССР. Этот орган давал толкование законов СССР. Президиум Верховного Совета СССР осуществлял контроль за соблюдением Конституции СССР и обеспечивал соответствие конституций и законов союзных республик Конституции и законам СССР. Анализ текста внесенных в Основной закон изменений свидетельствует о том, что это должен был быть не орган контроля, а именно орган конституционного надзора. Он наделялся главным образом надзорно-консультативными функциями и не имел права отмены каких-либо актов, не соответствующих Конституции и законам. Таким образом, устанавливалась трехзвенная система органов конституционного контроля: Съезд народных депутатов СССР, Верховного Совета СССР и Президиума Верховного Совета СССР. Центральное же место в области конституционного надзора должен был занять Комитет конституционного надзора СССР.

Анализ практики правовой охраны Основного закона в 1988-1991 гг. показывает, что с конца 1988 до начала 1990 г. основная роль в сфере конституционного контроля принадлежала Президиуму Верховного Совета СССР. Его внимание было сосредоточено на обеспечении верховенства союзного законодательства над республиканским. Определенную работу в области конституционного контроля проводил и Отдельные вопросы, связанные обеспечением реализации норм Конституции СССР, регулирующих федеративные отношения, были предметом рассмотрения постоянно Съезда народных депутатов СССР и

 

_t 

71

Верховного  Совета СССР, однако каких-либо конкретных мер в этой сфере не предпринималось.

Второй этап реформы системы правовой охраны Конституции связан с принятием  в 1989 г. законов СССР «Об изменении  и дополнении статьи 125 Конституции (Основного закона) СССР», в части  организации и деятельности Комитета конституционного надзора СССР, и «О конституционном надзоре в СССР»¹. Указанные акты закрепили за Комитетом конституционного надзора СССР наряду с надзорными и контрольные функции в сфере правовой охраны Основного закона. Таким образом, усилились его функции, изменилась и его сущность.

Полномочия  Комитета конституционного надзора  СССР можно разделить на 4 основные группы.

1. Рассмотрение  вопросов о соответствии Конституции  СССР проектов законов СССР, иных актов, внесенных на рассмотрение Съезда народных депутатов СССР, а также законов СССР и иных актов, принятых Съездом народных депутатов СССР, и конституций союзных республик. Комитет осуществлял надзор за соответствием Конституции СССР и законов СССР, принятых Съездом народных депутатов, законов СССР и иных актов, принятых Верховным Советом СССР, постановлений Совета Союза, Совета Национальностей, проектов актов, внесенных на рассмотрение этих органов. Он надзирал за соответствием указов Президента СССР Конституции и законам СССР. Комитет наделялся функциями по надзору за соответствием Конституции СССР и законам СССР, принятым Съездом народных депутатов СССР, Верховным Советом СССР, законов союзных республик, постановлений, распоряжений Совета Министров СССР, международных договоров и иных обязательств СССР, союзных республик, представленных на ратификацию или утверждение, руководящих разъяснений Пленума Верховного Суда СССР, имеющих нормативный характер, актов Генерального прокурора СССР, Главного государственного арбитра СССР, нормативных правовых актов других государственных органов, общественных организаций, в отношении которых в соответствии с Конституцией СССР не осуществляется прокурорский надзор. Закон определял круг актов, на которые

 

¹ Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. - 1989. - № 29. - Ст.ст. 574, 572.

 

72

надзорные функции  Комитета не распространялись - это  приговоры и иные решения судов, решения органов следствия, прокуратуры, государственного арбитража по гражданским, уголовным, административным, арбитражным делам.

По результатам проверки конституционности проектов законов, других актов, внесенных на рассмотрение Съезда народных депутатов, законов СССР и иных актов, принятых Съездом по конституциям и законам союзных республик Комитет конституционного надзора СССР издавал заключения, которые представлялись Съезду народных депутатов СССР. Принятие заключений не приостанавливало действия законов СССР, иных актов, принятых Съездом народных депутатов, конституций союзных республик и их отдельных положений. Эти заключения имели консультативно-надзорный характер. Окончательное решение по вопросам, поставленным в заключении, принимал Съезд народных депутатов СССР. Он мог 2/3 голосов от общего числа народных депутатов СССР отклонить заключение Комитета. Такое решение обеспечивало верховенство Съезда народных депутатов СССР в системе органов государственной власти страны, так как только он окончательно решал вопрос о конституционности своих актов. Важное значение имело также законодательное положение о том, что Комитет конституционного надзора СССР во всех случаях направлял свои заключения органу, издавшему акт, органу — инициатору рассмотрения вопроса и одновременно Президиуму Верховного Совета СССР.

Заключения, принимаемые Комитетом конституционного надзора СССР в случае несоответствия Конституции или законам СССР иных актов или отдельных их положений, приостанавливали действие всего акта или его частей до устранения несоответствии. Орган, издавший акт, в течение 3-х месяцев должен был устранить отмеченное в заключении несоответствие. Если срок истек, а несоответствие не устранено, Комитет был вправе войти па Съезд народных депутатов СССР, в Верховный Совет СССР, в Совет Министров СССР с представлением об отмене не соответствующего Конституции СССР, закону СССР акта или его отдельного положения. Если заключение Комитета отклонялось Верховным Советом СССР, то вопрос рассматривался Съездом народных депутатов СССР. Его решение было окончательным. Решение об отклонении заключения Комитета принималось 2/3 голосов от общего числа народных депутатов СССР.

 

73

Обратим внимание на следующее  законодательное положение: если предложение об отклонении заключения Комитета не получало па Съезде необходимого числа голосов, то акт, его отдельное положение, не соответствующее Конституции или закону СССР, утрачивали силу. Таким образом, в данной области санкции Комитета носили надзорный характер.

Санкции, вытекающие из заключений Комитета о том, что  какой-либо правовой нормативный акт  или его отдельные положения  нарушают основные права и свободы человека, закрепленные в Конституции СССР и в международных актах, в которых участвует Советский Союз. С момента принятия такого заключения акт, его отдельные положения утрачивали силу. Здесь налицо чисто контрольные санкции Комитета конституционного надзора СССР.

2. Полномочия Комитета по рассмотрению разногласий между Союзом 
ССР и республиками, между союзными республиками, между союзными рес 
публиками и национально-государственными, национально-территориальными 
образованиями по поводу конституционности актов, принятых их органами го 
сударственной власти и управления.

Закон о конституционном  надзоре в СССР содержал весьма общую  формулировку о действиях, санкциях Комитета при рассмотрении разногласий между Союзом ССР и республиками, между союзными республиками, между союзными республиками и национально-государственными, национально-территориальными образованиями по поводу конституционности актов, принятых их органами государственной власти и управления. Ю.Л. Шульженко указывает на необоснованность данного ограничения полномочий Комитета конституционного надзора и не соответствие подобных положений мировой практике¹. Сама природа, предназначение органов конституционного контроля и надзора свидетельствуют о том, что эти органы являются основными и наиболее эффективными в деле решения спорных вопросов между субъектами Федерации.