Уголовная ответственность за злоупотребление должностными полномочиями

В период XIX века должностное преступление являлось нарушением обязанностей должностных лиц, вытекающего из их особенного рода взаимоотношения с государством14. Объектом должностных преступлений, выступали «служебной дисциплиной», «служебным долгом» и т.д.15

По Уголовному уложению 1903 г. превышением власти считалось нанесение вреда обществу, государству при отсутствии умысла совершить иное преступление с использованием своего положения.

В соответствии со статьей 636 части 1 Уголовного уложения превышением являлось неосторожные или умышленные действия по службе, не возлагаемые на то законом или поручением либо отсутствием законных на то оснований. Обязательным последствием является причинение вреда общественным интересам или порядку управления. В случае применения виновным насилия или угрозы его применения, а также с корыстными побуждениями, уложение предусматривало как квалифицированное преступление. В Уложение 1903 г. отсутствовало указание на покушение превышения власти.

В объективную сторону входили такие признаки, когда должностное лицо делает что-либо вопреки существующим законам или принять меру, без соответствующего на то закона, а также издать распоряжение без разрешения начальства16.

Учитывая то, что для квалификации превышения необходимо установить вред, причиненный государству или обществу, либо отдельному лицу, можно сказать о том, что объективная сторона превышения того уголовного права очень близка к существующей в настоящее время.

Что касается субъективной стороны, то тут практика была неоднозначной. С одной стороны данный состав считался умышленным, но также были случаи, когда совершалось по неосторожности, если должностное лицо руководствуясь интересами службы ложно их понимало17.

В статье 636 части 4 Уложения 1903 г. было дано понятие служащего как субъекта преступного деяния в государственной и общественной службе и определяло его как: «любое лицо, наделенное обязанностями или временно исполняющее поручение по государственной или общественной службе, как должностное лицо, а также в качестве служителя или стража, либо лицо мещанского или сельского управления». По сравнению с предыдущим законодательством оно было сформулировано более абстрактно, и также содержало все необходимые признаки специального субъекта.

Уголовный кодекс РСФСР 1922 г. уже четко отграничивал такие составы, как злоупотребление властью (статья 105) и превышение власти (статья 106). Превышение власти по данному законодательству являлось формальным составом, и единственное условие для криминализации считалось когда должностное лицо явно выходило за пределы своих прав и полномочий которые были предоставлены законом.

Однако, несмотря на то, что законодатель разграничил данные составы, фактического различия в санкции оно своего отражения не нашло. В связи с этим можно сказать, что законодатель не видел четкой границы общественной опасности между двумя составами.

Спецификой превышения власти уголовного кодекса 1926 г. заключалась в том, что помимо характера превышения, законодатель выделил обязательными и другие альтернативные обстоятельства: «действия должностного лица, совершить которые оно могло только при помощи служебного положения и в последствии причинили нарушение правильной работы учреждений или предприятий а также нанесло ему имущественный ущерб, либо подвергли нарушению общественного порядка или прав и интересов граждан, охраняемые законом, в случае если данные действия совершались лицом периодически или из корыстных соображений, или личной заинтересованности, даже если не повлекли, но существовала вероятность причинения тяжких последствий»18. Тем самым, законодатель попытался отграничить уголовное преступления от должностного проступка. Однако не все вышеприведенные признаки объективно отражали опасность деяния.

Отягчающие обстоятельства превышения власти не отличался от уголовного кодекса 1922г. К особо квалифицированному виду преступления относятся действия, в связи с которыми «следует угнетение центрального или местного хозяйственного аппарата производства, распределения, а также снабжения, либо заключение сделок и договоров невыгодных для государства». В случае «особо отягчающих обстоятельствах» к данному виду преступления применялась смертная казнь. В статьи 112 части 2 уголовного кодекса 1926 г. выделялись следующие обстоятельства «подлоги, корыстная заинтересованность, взяточничество, хищение имущества и т. п.». Выражение фразы «и т.п.» глобально расширило усмотрение судей, а с учетом принципа аналогии позволило даже любые малозначащие обстоятельства относить к отягчающим19.

С понятием объекта превышения власти также существовала неоднозначная ситуация. Раньше к общему объекту преступления относился служебный долг20, однако в советском уголовно правовом законодательстве единая точка зрения по этому поводу отсутствовала. Так к примеру, А. Жижиленко выделял объектом преступления служебный долг должностных лиц, который включал в себя обязанность закономерно отправлять службу21. В противовес А.Н. Трайнин к объекту должностного преступления относил дисциплину социалистического государства22. Однако Б.С. Утевский отнес к объекту «управление социалистическим хозяйством и государством»23.

В дальнейшем сформировали общепринятую позицию, по которой объектом считали «правильную, отвечающую интересам коммунистической строительной деятельностью советского государственного аппарата, а именно деятельность советских общественных либо государственных учреждений»24.

Что касается субъективной стороны, то законодатель признавал действия совершенный только с прямым умыслом. Данное утверждение вытекало из самого термина «совершение действий, выходящих за пределы своих прав и полномочий, которые предоставлены законом». К юридическим основаниям относили не только закон, но и иные документы, такие как приказы, инструкции и положения, издаваемые уполномоченными на то органами.

В Пленуме Верховного Суда СССР от 27 марта 1935 г. пояснялось, что под определение должностного лица в совхозах и колхозах относятся только те работники, которые выполняют функции административного, хозяйственного или оперативно-распорядительного характера25. Также в доктрине должностным лицом относились представители власти26. При этом основание, на котором он выполнял данную функцию, за плату или на добровольной основе являлось неважным.

В диспозиции части 1 статьи 171 уголовного кодекса 1960 г. под превышением должностных полномочий понималось: «Умышленное совершение действий должностным лицом, выходящие за пределы его прав и полномочий, предоставленные законом, если тем самым оно причинило вред интересам государства и общества, а также охраняемым законом граждан». Данное преступление наказывалось лишением свободы сроком до трех лет, либо увольнением от должности или исправительными работами на сроком до одного года. Квалифицирующими обстоятельствами являлись: действия совершенные с применение оружия, либо с применением насилия или оскорбления личного достоинства.

В примечании статьи 170 уголовного кодекса 1960 г. законодатель отразил определение должностного лица: «лица, постоянно или временно осуществляющие функции представителей власти, а также занимающие постоянно или временно в государственных или общественных учреждениях, организациях или на предприятиях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, или выполняющие такие обязанности в указанных учреждениях, организациях и на предприятиях по специальному полномочию». Данное определение осталось практически неизменным и нашло свое отражение в уголовном кодексе 1996 г.

Пленумом Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. было принято постановление «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге» и на ряду с этим был опубликован обзор судебной практики по преступлениям данной категории27.

В данном постановлении впервые за столь протяженный период времени нашли свое отражение высказывания, которые до этого оставались лишь в теории, по поводу понятия явного превышения полномочий, а также его возможные варианты. Рассмотрение проблемы о субъекте данного преступления перешло в Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2000 № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе»28.

Исходя из рассмотренного нами вопроса, можно сказать, что развитие отечественного уголовного законодательства за совершение данного состава преступлений имел эволюционный характер. С момента первого появления данной нормы в Соборном уложении 1649г., законодатель постоянно уделял на нее внимание. Однако в исторический период он не выделял существенной разницы общественной опасности между превышением власти и ее злоупотреблением, что отражалось в санкциях как основных, так и особо квалифицированных составов данных преступлений.

Что касается вопроса превышения должностных полномочий в настоящее время, то законодатель урегулировал его в разделе 10 преступления против государственной власти главы 30 преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления статьи 286 превышение должностных полномочий уголовного кодекса Российской Федерации 1996 г. По сравнению объективной стороной уголовного кодекса 1960 г. законодатель упростил понятие, однако не утратив признаки предыдущего нормативного акта, раскрыв как: «Совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций, либо охраняемых законом интересов общества и государства». Также законодатель разграничил квалификацию преступления в соответствии с субъектом преступления, такими как должностное лицо, лицо занимающее государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской федерации. Что касается особо квалифицированного состава преступления, то оно также как и в предыдущем кодексе осталось неизменным, а то есть действия совершенные с применением оружия, насилия или угрозы его применения, либо с причинением тяжких последствий.

§ 2 Развитие уголовной ответственности за превышение должностных полномочий по зарубежному законодательству

В УК большинства стран дальнего зарубежья, в отличие от УК РФ, превышение должностных полномочий, как правило, поглощается более общим понятием злоупотребления должностными полномочиями. Такой подход сложился исторически. Например, еще в параграфе 471 венгерского Уголовного уложения XIX века устанавливалось: «Публичный чиновник, который, для того, чтобы противозаконно доставить другому выгоду или причинить ущерб, или какой-либо вред, нарушить своими поступками или распоряжениями обязанность службы, совершает проступок злоупотребления власти»29. В то же время в XIX веке понятие превышения власти активно использовалось в уголовно-правовой теории.

Известный немецкий криминалист Лист к превышению власти относил следующие деяния:

1) злоупотребление властью для притеснения частных лиц;

2) злоупотребление властью при  уголовном производстве;

3) нарушение служебной тайны дипломатическими, почтовыми и телеграфными чиновниками.

Другой ученый, Гефтер, к нарушению служебных обязанностей относил несоблюдение общих обязанностей, несоблюдение специальных обязанностей, превышение границ служебного правомочия и выбор и применение не подходящих и не допускаемых средств при отправлении должности30.

Сравнивая составы рассматриваемого преступления, закрепленные в УК РФ и странах ближнего зарубежья, можно заключить, что в целом в них совпадает объем криминализации и место данного деяния в системе иных должностных (служебных) преступлений, используется единый концептуальный подход и тождественная либо синонимичная терминология при легальной обрисовке его элементов и признаков. Что же касается различий, то они пролегают, главным образом, на уровне нюансов, а не принципиальных положений. Это обусловлено сохранением общих исторических традиций, влиянием дореволюционной и советской школы уголовного права, формированием единого правового пространства на территории СНГ.

Объектом должностных преступлений вообще и злоупотребления (превышения) должностными полномочиями, в том числе в уголовном законодательстве стран дальнего зарубежья традиционно выступают интересы службы, нормальная деятельность соответствующих публичных органов власти. В этом также можно отметить сходство подходов с УК РФ.

Вместе с тем, подходы к пониманию сущности объективной стороны в законодательстве стран дальнего зарубежья, имеют заметные отличия от позиции российского законодателя.

В кодексах большинства зарубежных стран превышение прямо не называется, но входит составной частью в состав злоупотребления должностными полномочиями. При этом самостоятельный состав превышения должностных полномочий не формулируется либо описан казуистически.

Так, в УК Швейцарии 1937 г. имеется общая норма ст. 312 «Злоупотребление служебным положением», которая сформулирована следующим образом: «Члены выборного органа или чиновники, которые злоупотребляют служебной властью, чтобы получить для себя или другого незаконную выгоду или причинить другому ущерб, наказываются каторжной тюрьмой на срок до пяти лет или тюремным заключением». Обращает на себя внимание, что состав сконструирован как формальный, наступления конкретных негативных последствий не требуется.

По аналогичному пути пошел и японский законодатель. Общая норма о злоупотреблении содержится в ст. 193 УК Японии 1907 г. «Злоупотребление присвоенной по должности властью со стороны публичного должностного лица». Однако специальной нормы о превышении нет. Частные случаи последнего выступают лишь в качестве квалифицирующих признаков злоупотребления: «Задержание или заключение под стражу в результате злоупотребления присвоенной по должности властью со стороны особого публичного должностного лица» (ст. 194), «Насилие либо оскорбительное или дурное обращение со стороны особо публичного должностного лица» (ст. 195). Особо квалифицированный состав предусмотрен в ст. 196 УК Японии «Причинение смерти или телесных повреждений в результате злоупотребления присвоенной по должности властью со стороны особо публичного должностного лица». Таким образом, специфика превышения власти по УК Японии состоит в том, что указанный состав преступления имеет иное наименование, юридически считаясь разновидностью злоупотребления.