Уголовная ответственность за злоупотребление должностными полномочиями

В научной литературе высказано мнение о том, что, в частности, укрытие преступлений от учета «при установлении корыстной или иной личной заинтересованности…следует квалифицировать как злоупотребление должностными полномочиями, в отсутствие названного мотива как превышение должностных полномочий»83.

Изложенное свидетельствует о том, что мотивация противоправного поведения должностного лица не является единственным разграничительным признаком сопоставимых смежных составов.

В диспозиции ч. 1 ст. 286 УК РФ указано, что деяние возможно лишь путем действий. Злоупотребление полномочиями может выражаться и в бездействии.

Таким образом, можно заключить, что настоящее время злоупотребление должностными полномочиями и их превышение представлены в УК РФ как общие виды должностных преступлений. Отличие между ними проводится по объективной стороне - форме деяния и характеру действий, и субъективной стороне мотивации противоправного поведения. В составе злоупотреблении деяние может заключаться как в действии, так и в бездействии, кроме того, его обязательным элементом является корыстная или иная личная заинтересованность. Однако как основной разграничительный признак этих преступлений следует рассматривать характер действий. При превышении это исключительно действия, выражающиеся в присвоении им полномочий другого должностного лица или органа, или действия, совершаемые в отсутствие установленных законом условий правомерности их осуществления. Злоупотребление и специальные его виды характеризуются тем, что должностное лицо всегда незаконно, вопреки интересам службы использует те полномочия, которыми наделено в силу занимаемой должности. Следовательно, совершает действия, которые ни при каких обстоятельствах не имело права совершать.

В рамках данного исследования считаем целесообразным рассмотреть также отличительные признаки между составами превышения должностных полномочий и присвоения полномочий должностного лица (ст. 288 УК РФ).

Под присвоением полномочий должностного лица в уголовном законе понимается присвоение государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, полномочий должностного лица и совершение им в связи с этим действий, которые повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций. Оба сравниваемых преступления характеризуются, прежде всего, общностью объекта посягательства и умышленной формой вины. Мотив и цель на квалификацию содеянного в этих случаях не влияют. Схожие и разграничительные признаки присутствуют в элементах объективных сторон преступлений, составы которых сконструированы по типу материальных. Основное различие между ними проводится по субъекту.

Субъектом присвоения должностных полномочий может быть исключительно государственный или муниципальный служащий, не наделенный полномочиями представителя власти, организационно-распорядительными или административно - хозяйственными функциями. Субъектами превышения должностных полномочий, наряду с четко определенной категорией государственных (муниципальных) служащих, являются лица, не относящиеся к служащим, но выполняющие функции должностного лица по специальному полномочию либо непосредственно осуществляющие полномочия государственных органов, а также глава органа местного самоуправления.

Исходя из анализа диспозиции ст. 288 УК РФ, дополнительный объект присвоения должностных полномочий составляют общественные отношения, складывающиеся лишь в сфере реализации прав и законных интересов граждан или организаций.

Деяние как элемент объективной стороны сопоставимых составов преступлений возможно только в форме действия. При превышении должностных полномочий круг противоправных действий шире, так как собственно присвоение характеризует одну из их возможных форм. Общим для этих посягательств является то, что для квалификации не имеет значения, как объективно воспринималось окружающими совершающее их лицо.

Последствия рассматриваемых деяний в уголовном законе не конкретизированы. Законодатель, кроме того, не посчитал целесообразной дифференциацию ответственности за присвоение полномочий должностного лица в зависимости от тяжести наступивших последствий.

Общественная опасность присвоения должностных полномочий состоит в том, что, самовольно приняв на себя не принадлежащие ему права по осуществлению функции представителя власти, организационно – распорядительных или административно-хозяйственных функций, государственный (муниципальный) служащий фактически совершает действия, связанные с реализацией полномочий должностного лица. При этом формально такие действия могут содержать признаки превышения должностных полномочий или злоупотребления ими, однако не могут быть квалифицированы подобным образом в силу специфики субъекта этих преступлений.

В правоприменительной практике имеют место ошибки квалификации деяния, содержащего признаки халатности (ст. 293 УК РФ) по ст. 286 УК РФ.

Так, органами предварительного следствия П. был обвинен одновременно в совершении преступлений, предусмотренных  ч. 2 ст. 286, ч. 1 ст. 293 УК РФ. В ходе судебного разбирательства в части превышения должностных полномочий уголовное преследование прекращено. Суд обоснованно указал, что «фактически одни и те же действия П. были квалифицированы по ст. 286 УК РФ и ст. 293 УК РФ как идеальная совокупность преступлений. Субъективная сторона преступления, предусмотренного ст. 286 УК РФ характеризуется умышленной виной, а в ст. 293 УК РФ неосторожной. В судебном заседании было установлено, что преступление П. совершено по неосторожности, что исключает его обвинение по ст. 286 УК РФ».

Халатность относится к общим должностным преступлениям и характеризуется неосторожной формой вины при неисполнении или ненадлежащем исполнении должностным лицом своих обязанностей. Главным образом, возникают проблемы разграничения этого состава с предусмотренным ст. 285 УК РФ по признакам их объективных и субъективных сторон.

Следующий вопрос, который мы считаем необходимым рассмотреть при исследовании группы преступлений, совершаемых должностными лицами путем превышения полномочий, выявление соотношения превышения должностных полномочий и преступлений, предусмотренных ст. 169,170 УК РФ.

Общественно опасные деяния в сфере экономической деятельности, как правило, носят сложный характер и подпадают одновременно под признаки нескольких составов преступлений84. В уголовно-правовой литературе сложилось устойчивое мнение, что конструкции некоторых уголовно-правовых норм двадцать второй главы УК изначально таковы, что требуют дополнительной квалификации содеянного и применения ст. 17 УК РФ правил совокупности преступлений. Прежде всего, такими нормами выступают нормы должностных преступлений: воспрепятствования законной предпринимательской деятельности и регистрации незаконных сделок с землей.

Общераспространенным в специальной и комментирующей литературе является мнение о том, что нормы, содержащие составы воспрепятствования законной предпринимательской деятельности и превышение должностных полномочий, соотносятся между собой как специальная и общая.

Мы с подобным положением согласиться не можем. Да, указанные нормы полностью совпадают по признакам субъекта. Но между ними имеются и значительные различия, не сводящиеся лишь к конкретизации признаков.

Так, обязательным признаком объективной стороны состава превышения должностных полномочий выступает наличие последствий, которые определены как существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организациям либо охраняемых законом интересов общества или государства. В то время, как основной состав воспрепятствования законной предпринимательской деятельности сконструирован как формальный, крупный ущерб, который в ч. 2 ст. 169 УК РФ указан в качестве квалифицирующего признака, также в полной мере не перекрывает разнохарактерных последствий состава превышения. Более того, если наступили тяжкие последствия, предусмотренные в ст. 286 УК, или если воспрепятствование законной предпринимательской деятельности с существенным нарушением прав предпринимателей было совершено лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, главой органа местного самоуправления, а равно с применением насилия, угрозой его применения, применением оружия или специальных средств, было бы несправедливо виновных в этом ставить в привилегированное положение, привлекая к ответственности по ст. 169 УК.

Таким образом, как и в ситуации квалификации преступлений против конституционных прав граждан, совершенное путем уголовно-наказуемого превышения полномочий, воспрепятствование законной предпринимательской деятельности, совершенное должностным лицом, необходимо квалифицировать по совокупности преступлений: за превышение должностных полномочий и за воспрепятствование законной предпринимательской деятельности.

Под общим названием «Регистрация незаконных сделок с землей» ст. 170 УК РФ фактически содержит описание признаков трех самостоятельных составов преступленной, отличающихся по объективной стороне.

1) регистрация заведомо незаконных  сделок с землей; 2) искажение учетных  данных Государственного земельного  кадастра; 3) умышленное занижение  размеров платежей за землю. Объединяет  их то, что все эти преступления  так или иначе связаны с  отношениями по поводу земли, совершаются умышленно должностными лицами с использованием служебного положения из корыстной или иной личной заинтересованности.

Ответственность за регистрацию незаконных сделок с землей несут регистраторы прав на недвижимое имущество и сделок с ним, за искажение учетных документов государственного земельного кадастра должностные лица соответствующих комитетов. Лицами, являющимися субъектами ответственности за занижение платежей за землю, являются должностные лица, устанавливающие заниженные цены при продаже либо аренде земли, устанавливающие льготы либо занижающие ставки по земельному платежу для отдельных граждан.

Применительно к составам преступлений, предусмотренных в ст. 170 УК РФ, также встает вопрос об их соотношении с составами преступлений против государственной службы и службы в органах местного самоуправления. В литературе уже отмечалось, что, «регистрируя незаконные сделки с землей либо занижая размер платежей за землю, должностное лицо злоупотребляет своим должностным положением либо превышает свои служебные полномочия»200. Регистрация незаконных сделок с землей (ст. 170 УК РФ) как должностное преступление в сфере экономической деятельности также представляет собой разновидность превышения должностных полномочий. Считается, что нормы, содержащие указанные составы преступлений, конкурируют между собой как общая и специальная. Соответственно этому предлагается следующий вариант квалификации: «регистрация незаконных сделок с землей, а также умышленное занижение размеров платежей за землю влекут уголовную ответственность по ст. 170 УК РФ; ст. 285 либо ст. 286 УК не применяется, даже если в результате названных действий причинен существенный вред правоохраняемым интересам».

Однако, по нашему мнению, конкуренция уголовно-правовых норм в данном случае, как и в предыдущих, отсутствует, и содеянное следует квалифицировать по совокупности.

Сфера уголовно наказуемых действий по ст. 170 и ст. 286 УК отличается последствием, обязательным в превышении должностными полномочиями, существенным нарушением прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, а также конструкцией субъективной стороны регистрации незаконных сделок с землей (составной частью которой выступает корыстная или иная личная заинтересованность). Хотя, как уже отмечалось, мотив не является обязательным признаком субъективной стороны превышения должностных полномочий, однако указанное преступление также может совершаться из корыстных и иных побуждений. При существенном нарушении от этих действий прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства и тем более при наступлении тяжких последствий содеянное следует квалифицировать по ст. 286 и ст. 170 УК РФ.

Таким образом, следует сделать вывод, что при совершении таких деяний, как воспрепятствование законной предпринимательской деятельности, а также регистрация незаконных сделок с землей, если они существенно нарушили права и законные интересы граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, должностное лицо подлежит ответственности по совокупности преступлений ст. 286 и ст. 169 либо ст. 170 УК РФ, если указанные последствия отсутствуют, должностное лицо подлежит ответственности по соответствующей статье гл. 22 УК РФ.

Таким образом, большинство составов преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления представляют собой специальные виды злоупотребления должностными полномочиями. Превышение должностных полномочий относится к общим должностным преступлениям.

Единство сферы общественных отношений, на которые посягают превышение должностных полномочий и злоупотребление должностными полномочиями, сходство ряда элементов объективных и субъективных сторон усложняют проведение различий между этими смежными составами. Их основным разграничительным признаком является характер действий. При превышении это исключительно действия, выражающиеся в присвоении им полномочий другого должностного лица или органа, или действия, совершаемые в отсутствие установленных законом условий правомерности их осуществления. Злоупотребление и специальные его виды характеризуются тем, что должностное лицо всегда незаконно, вопреки интересам службы использует те полномочия, которыми наделено в силу занимаемой должности, то есть совершает действия, которые ни при каких обстоятельствах не имело права совершать.