Уголовная ответственность за злоупотребление должностными полномочиями

На наш взгляд, понятие должностного лица должно отражать наиболее существенные его признаки, которые являлись бы стержневыми для всех отраслей права. В едином понятии должностного лица необходимо отразить все элементы, определяющие его правовое положение, отразив их таким образом, чтобы это понятие стало универсальным для различных отраслей права.

Согласно ч. 2 ст. 186 УК РФ субъектами превышения должностных полномочий являются: лица занимающие государственную должность Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или главы органа местного самоуправления, что, несомненно, несет существенно более высокую степень общественной опасности, в связи с чем предлагаем исключить из санкции штраф, как один из основных видов наказания.

Понятие публичного должностного лица, закрепленное в ст. 2 Конвенции ООН, по содержанию шире понятия должностного лица, предусмотренного в примечании 1 к ст. 285 УК РФ, поскольку последнее не охватывает служащих, не относящихся к числу должностных (обслуживающий и технический персонал органов власти, государственных и муниципальных учреждений и организаций и т. п.). Из смысла примечания 4 к ст. 285 УК РФ вытекает, что в Российской Федерации государственные служащие, не являющиеся должностными лицами, могут нести уголовную ответственность лишь за коррупционные преступления, предусмотренные ст. 288 УК РФ «Присвоение полномочий должностного лица» (если такое деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности, связанной с получением какого-либо преимущества для себя или третьих лиц) и ст. 292 УК РФ «Служебный подлог». Однако, указанные государственные служащие, хоть и не являются должностными лицами, по смыслу примечания к ст. 285 УК РФ, наделены публичными полномочиями и, как следствие, в случае превышения полномочий или злоупотребления ими посягают на интересы службы, нарушая нормальную деятельность государственного аппарата. Общественная опасность совершения лицами, не обладающими властными, административно-хозяйственными либо организационно-распорядительными полномочиями, однако наделенных публичными полномочиями, указанных деяний может быть нисколько не меньше, чем совершение их же должностными лицами. Это связано, на наш взгляд, с тем, что наделение лица публичными полномочиями уже указывает на то, что оно может являться субъектом посягательства, так как совершение им правонарушения при реализации полномочий, так или иначе, приводит к нарушению функционирования государственного аппарата и интересов службы. Одним из последствий превышения либо злоупотребления публичными полномочиями может быть и существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций. На основании этого мы считаем необходимым учитывать указанное обстоятельство при выработке единого понятия должностного лица. При этом, понятие должностного лица должно применяться исключительно в сфере публично-правовых отношений.

Под должностным лицом в нормах главы 30 и иных статьях Уголовного кодекса РФ мы предлагаем понимать лицо постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее иные публичные полномочия в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях. Данное определение, на наш взгляд, необходимо включить в уголовный закон, изменив соответствующим образом редакцию прим. 1 к ст. 285 УК РФ.

При выполнении действий связанных с превышением должностных полномочий, должностным лицом совместно с лицами не подпадающими под определение должностного лица, уголовная ответственность наступает только за действия должностного лица, которые квалифицируется по статье 286 УК РФ. В этом случае мы предлагаем внести поправку в ч. 3 ст. 286 УК РФ - преступление совершенное группой лиц или группой лиц по предварительному сговору, так как фактическое участие иных лиц при выполнении объективной стороны ст. 286 УК РФ значительно повышает степень общественной опасности, и должно быть учтено при назначении наказания.

Субъективная сторона превышения должностных полномочий характеризуется психической деятельностью должностного лица, которая непосредственно связана с совершением данного преступления. Субъективная сторона превышения должностных полномочий играет важную роль, поскольку позволяет отграничить преступное поведение от непреступного, отграничивает одни составы должностных преступлений от других, а также способствует определению степени общественной опасности деяния, влияет на ответственность, вид и размер наказания.

Содержание нормы статьи 286 УК РФ указывает, что совершить данное преступление можно только умышленно. Однако умысел может быть как заранее обдуманным, так и внезапно возникшим.

Так, прокуратурой Свердловского района г. Красноярска возбуждено уголовное дело по п. «б» ч. 3 ст. 286 УК РФ по факту использования заместителем командира роты полка ДПС ГИБДД УВД г. Красноярска Р. при преследовании автомобиля огнестрельного оружия при отсутствии на том основании, предусмотренных законом51. В данном случае должностное лицо превышает полномочия вследствие неадекватной оценки обстановки, что свидетельствует о внезапно возникшем умысле.

Однако рассматриваемое преступление, как выше уже отмечалось, может быть совершено и с заранее определенным умыслом. 

Так, находясь в ИВС Зеленогорского РОВД, гр-н Ч. неоднократно выводился из камеры и избивался сотрудниками РОВД. В данном случае о заранее определенном умысле свидетельствует то, что лицо «неоднократно выводилось из камеры и избивалось». В данном случае лицо может (в отличие от первого примера) адекватно оценить обстановку и, следовательно, должностное лицо умышленно, с заранее определенным умыслом превышает свои полномочия52. В таких случаях суд, на наш взгляд, должен учитывать данный факт при назначении наказания.

Установление субъективной стороны превышения должностных полномочий имеет большое практическое значение для квалификации преступного деяния должностного лица. Это связано с тем, что законодатель предусматривает уголовную ответственность не только за умышленное превышение полномочий, либо злоупотребление ими, но и за указанные деяния, совершенные неосторожно. Халатность уголовный закон определяет как «неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей вследствие недобросовестного или ненадлежащего отношения к службе»53. Указанное преступление, как и превышение должностных полномочий, может быть совершено только специальным субъектом – должностным лицом, объектом посягательства также соответственно выступает государственная власть, интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Описание же объективной стороны халатности указывает на весьма разнообразные формы совершения данного преступления.

Превышение должностных полномочий необходимо отграничивать от халатности только по субъективной стороне. Термины недобросовестности и небрежного отношения к службе относятся не только к объективной стороне халатности, но и характеризуют субъективную сторону данного преступления. Данные понятия свидетельствуют о том, что халатность может быть совершена только с неосторожной формой вины, как в виде преступного легкомыслия, так и в виде преступной небрежности.

Сложность представляет установление неосторожной формы вины при совершении должностного преступления. Особое затруднение вызывает установление вины в преступлениях должностных лиц экономической направленности, когда должностными лицами в виду неисполнения либо ненадлежащего исполнения своих полномочий причиняется материальный ущерб.

При выявлении исследуемых преступлений должностное лицо вполне может скрывать свой прямой умысел, указывая на неосторожный характер своего деяния54.

В таких случаях, по нашему мнению, для квалификации деяния по ст. 293 УК РФ правоприменитель должен установить не только неосторожную форму вины, но и выявить отсутствие корыстной либо иной личной заинтересованности при неисполнении либо ненадлежащем исполнении своих полномочий. В противном случае преступление следует квалифицировать по ст. 286 или 285 УК РФ в зависимости от конкретных способов его совершения.

Мы считаем, что диспозиция ч. 1 ст. 286 УК РФ содержит указание на явное превышение полномочий, повлекшее существенное нарушение прав или законных интересов граждан, организаций, общества либо государства. Явность превышения должностных полномочий должна быть очевидна лицу. В противном случае у лица отсутствует умысел на превышение своих полномочий и, следовательно, в деянии должностного лица отсутствует состав, предусмотренный ст. 286 УК РФ. При этом, если в деянии будет установлена неосторожная форма вины, преступление следует квалифицировать по ст. 293 УК РФ.

В юридической литературе неоднократно обращалось внимание на наличие в составе превышения должностных полномочий двойной (смешанной) формы вины. «Реальная основа для существования преступлений с двумя формами вины заложена в своеобразной законодательной конструкции отдельных преступлений. Это своеобразие состоит в том, что законодатель как бы сливает в один состав, то есть юридически объединяет два самостоятельных преступления, причем оба могут существовать самостоятельно, но в сочетании с друг другом образуют качественно иное преступление со специфическим субъективным содержанием». Аргументируется наличие двойной формы вины тем, что должностное лицо по-разному относится к самому деянию и к последствиям: действие совершается умышленно, а к последствиям вина может быть как умышленной, так и неосторожной.

На наш взгляд, данное положение неприменимо к основному составу анализируемого преступления. Оно может быть совершено только с умышленной формой виды, хотя содержание интеллектуального и волевого момента по отношению к деянию и последствиям может различаться. Так, в преступлениях с заранее обдуманным определенным умыслом лицо не только осознает характер содеянного (превышение пределов собственных полномочий и общественную опасность подобного), но и с достаточной степенью конкретности предвидит характер и объем возможных последствий, хотя может и не желать их – прямой или косвенный умысел.

На наш взгляд, следует согласиться с точкой зрения, согласно которой психическое отношение субъекта превышения должностных полномочий  к содеянному выражается в прямом или косвенном умысле.  Включив в норму, предусмотренную ст. 286 УК РФ, понятие «явный», законодатель вложил в его содержание и признаки  субъективной стороны преступления - осознание лицом неправомерности своего поведения. Будучи наделенным особым статусом, в который входят права и обязанности, а также ответственность за их несоблюдения, должностное лицо не может не осознавать общественную опасность нарушения предоставленной ему компетенции. Подобного подхода придерживается и судебная практика. Так, в приговоре подчеркнуто, что обвиняемый «противоправность своего поведения не мог не осознавать, поскольку прошел профессиональную подготовку в Учебном центре УВД, был аттестованным сотрудником и проработал в должности более семи лет»55.

Мотив и цель состава превышения должностных полномочий не являются обязательными признаками данного состава и не влияют на наступление уголовной ответственности.

Мотив не является конструктивным признаком исследуемого состава преступления, однако его установление  обязательно для правоприменителя, так как может повлиять на квалификацию содеянного и решение вопроса о наказании. Например, оправдывая должностное лицо по ст. 286 УК РФ, кассационная инстанция указала, что «внутренние побуждения, обусловленные определенными потребностями и интересами, формируют цель преступления, охватывают и последствия преступного поведения, что имеет значение по настоящему делу»56.

Применительно к превышению должностных полномочий судебная практика выделяет такие мотивы, как внезапно возникшие личные неприязненные отношения, обида, месть. Мотивом ложно понятых интересов службы субъект этого преступления зачастую руководствуется в ответ на отказ потерпевшего подчиниться его законным требованиям. Ложно понятые интересы службы признаются иной личной заинтересованностью, которая нередко выражается в создании видимости благополучия с раскрываемостью преступлений на вверенном участке.  В связи с чем обоснованно мнение М.Д. Лысова о том, что, «когда сознанием виновного охватывается ложно понятый интерес, то движущим мотивом следует считать не интересы предприятия, а какую-то иную, личную заинтересованность» 57.

Мы считаем необходимым обратить внимание на такой мотив превышения должностных полномочий, как корысть, так как преступления совершенные из корыстных побуждений свидетельствуют о заранее определенном умысле и большей общественной опасности деяния.

Итак, субъективная сторона превышения власти может характеризоваться не только умышленной формой вины с прямым либо косвенным умыслом. Невозможно по неосторожности превысить полномочия, поскольку виновный сознает общественно опасный характер выхода за пределы предоставленных полномочий, сознает, что его действия противоречат деятельности учреждения, в котором он работает и понимает, что они возможны в силу занимаемого им должностного положения. Совершение этого деяния по неосторожности влечет уголовную ответственность по ст. 293 УК РФ. Преступление, предусмотренное ч. 3 ст. 286, совершается также умышлено, однако вина должностного лица к наступившим тяжким последствиям может быть как умышленной, так и неосторожной.

§ 3 Квалифицирующие признаки превышения должностных полномочий

Квалифицированным видом превышения должностных полномочий (ч. 2 ст. 286 УК РФ) является совершение деяния, предусмотренного ч. 1 ст. 286 УК РФ, лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно должность главы органа местного самоуправления.

Особо квалифицированным видом рассматриваемого преступления (ч. 3 ст. 286 УК РФ) является совершение деяния, предусмотренного ч. 1 или ч. 2 ст. 286 УК РФ, если оно сопровождалось:

а) насилием или угрозой его применения;

б) применением оружия или специальных средств;

в) причинением тяжких последствий.

Под лицами, занимающими государственные должности РФ, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов - Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, депутаты, федеральные министры, Генеральный прокурор РФ, Председатель Центрального банка РФ, Председатель Счетной палаты РФ, судьи, Чрезвычайный и Полномочный Посол РФ и др. (примечание 2 к ст. 285 УК; ст. 1 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 11.01.1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации»).