Договор социального найма жилого помещения

§ 2. Законодательство Российской Федерации о договоре коммерческого найма жилого помещения

Жилищное законодательство – это форма выражения норм жилищного права вовне. Жилищное законодательство состоит из законов  и иных нормативно-правовых актов, регулирующих комплекс общественных отношений, связанных  с жильем.

Жилищное законодательство основывается на необходимости обеспечения  органами государственной власти иорганами  местного самоуправления условий для  осуществления гражданами права  на жилище, его безопасность, неприкосновенность и недопустимость произвольного  лишения жилища, на необходимости беспрепятственного осуществления вытекающих из отношений, регулируемых жилищным законодательством, прав, а также на признании равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, если иное не вытекает из ЖК РФ, другого федерального закона или существа соответствующих отношений, на необходимости обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав, их судебной защиты, обеспечения сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению (п. 1 ст. 1 ЖК РФ).

Система жилищного законодательства представляет собой совокупность отдельных  положений Конституции РФ, федеральных  законов, законов субъектов и  подзаконных нормативных актов.

Источники жилищного права  подразделяются на две основные группы: федеральные жилищные законы и иные принятые в соответствии с ними нормативные  правовые акты; законы и иные нормативные  правовые акты субъектов РФ, а также  акты органов местного самоуправления.

Впервые право гражданина на жилище было закреплено в Конституции  СССР 1977 г.

Право на жилище, провозглашенное  в ст.40 Конституции РФ, относится  к числу основных прав, поэтому  в силу ст.17 Конституции РФ этому  праву свойственна неотчуждаемость: право на жилище не может быть изъято государством у гражданина либо ограничено в объеме, кроме случаев, прямо  указанных в самой Конституции  и в законе. Даже в случае введения на основании ст. 56 Конституции РФ чрезвычайного положения право  на жилище (как и ряд других основных прав) не подлежит ограничению. Таким  образом, рассматриваемая статья Конституция  РФ устанавливает не только право  на жилище, но и дает основные юридические  гарантии для его реализации.

Помимо этого, Конституция  РФ устанавливает, что жилищные отношения  являются предметом совместного  ведения РФ и субъектов РФ.

Исходя из этого жилищные отношения могут регулироваться как актами РФ, так и актами субъектов  РФ. Конкретное разграничение полномочий между РФ и ее субъектами в жилищной сфере можно определить путем  анализа законодательства, договоров  России с субъектами РФ о разграничении  компетенции, а также из конкретных правоотношений.

Происшедшие в России политические и социально-экономические перемены обусловили кардинальное изменение  многих аспектов жизни граждан.

Присоединение России к Европейской  конвенции о защите прав человека и основных свобод 28 февраля 1996 г. и  ратификация ее Федеральным законом  от 30 марта 1998 г.²⁰ явились реинтеграцией в юридическое и культурное европейское пространство.

Распространение международного правового поля на территорию Российской Федерации, принятие Конституции РФ в 1993 г., бурное обновление законодательства привели к закреплению совершенно новых принципов государственного устройства, отношений собственности, определили новый статус субъектов  Российской Федерации и привели, в частности, к реформированию основных принципов и детальной регламентации  права собственности на жилье, прав граждан на жилище и других правоотношений в жилищной сфере.

В истории советского жилищного  законодательства следующие принципы-идеи, лежащие в его основе:

— утверждение в структуре  жилищного фонда господствующего, монопольного положения социалистической формы собственности; тенденция  к ликвидации частной собственности  на жилье и землю; радикальное  ограничение оборотоспособности объектов жилья и земли и сворачивание рынка жилья; ограничение каких бы то ни было условий для коммерциализации жилья;

— утверждение договорных отношений по использованию жилья  потребительского типа в сочетании  с некоммерческим характером деятельности жилищно-эксплутационных организаций;

— удовлетворение жилищных потребностей граждан прежде всего  и главным образом за счет наемного жилья в обобществленном жилом  фонде;

— утверждение потребительского принципа использования жилья во всех разновидностях жилищного фонда  на основе всеобщего нормирования; коллективизм распределения и перераспределения; нарушение свободы договора в  домах обобществленного жилищного  фонда; материальная доступность наемной  жилой площади в связи с  низкой квартирной платой.

Ясно, что приведенные  принципы, в свою очередь, создавали  предпосылки для существования  определенного рода экономических  реалий. Так, по состоянию на 1 января 1992 г. государственный жилой фонд занимал в Российской Федерации 66,7%, а индивидуальный — 26,6%. Социалистические, экономические и правовые рамки  перестали соответствовать своему внутреннему содержанию в период реформ.

Конституция РФ явила собой  смену возможностей в удовлетворении жилищных потребностей, закрепила переход  к новой системе жилищных правоотношений.

Прежде всего, Конституция  РФ впервые ввела Россию в правовое поле международного сообщества, распространив  на ее территории нормы международного права. Ст.15 Конституции РФ гласит, что  «общепризнанные принципы и нормы  международного права и международные  договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы».

Достойная, с точки зрения международных стандартов, жизнь  и свободное развитие человека посредством  нормы ст.7 Конституции РФ возводятся в ранг государственной политики. Социальная природа государства, провозглашенная в статье, подкрепляется и обязанностью государства предоставлять бесплатное жилье малоимущим.

Вслед за Всеобщей декларацией  прав человека Основной закон устанавливает  гарантии неприкосновенности жилища, оговаривая в статье 25, что никто  не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц  иначе как в случаях, установленных  федеральным законом и на основании  судебного решения.

Ст.40 Конституции РФ, гласящая, что «каждый имеет право на жилище», также имеет аналогию в  Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (ст.11). Здесь же следует заметить, что  ст.12 Пакта о гражданских и  политических правах закрепила право  каждого, «кто законно находится  на территории какого-либо государства», в пределах этой территории, «на  свободное передвижение и свободу  выбора места жительства». Российская Конституция в ст.27 практически  воспроизвела эту юридическую формулу, и тем самым Россия реализовала  свои обязательства перед международным  сообществом.

Еще до принятия Конституции  РФ в жилищной сфере наметился  поворот в законодательном и  практическом регулировании, отразившийся в новых редакциях ст. ст. 12 и 58 Конституции РСФСР; в Законе РСФСР  «О приватизации жилищного фонда  в РСФСР» (1991 г.) и Законе РФ «Об  основах федеральной жилищной политики» (1992 г.); в изменениях и дополнениях  ряда положений Жилищного кодекса  РСФСР. В значительной мере дальнейшее законотворчество предопределили государственные  программы «Жилье» (1993 г.), «Свой дом» (1994 г.) и другие. Были определены новые  виды жилищных фондов и порядок их использования, разработаны новые  правила сделок с жилыми помещениями, расширены права граждан на жилище, введены новые понятия. Подытожил  и предопределил развитие жилищных правоотношений в новых экономических  условиях Гражданский кодекс Российской Федерации.

Вместе с тем, следует  отметить, что наряду с обновленной  законодательной базой продолжает действовать ряд нормативных  актов бывших СССР и РСФСР, которые  хотя и применяются в части, не противоречащей Конституции РФ и  Гражданскому кодексу РФ, но создают  иногда практические трудности в  правоприменительной практике.

Договор найма жилого помещения, как отмечает П.В.Крашенинников²¹, без преувеличения можно назвать основным институтом жилищного законодательства, с помощью которого жилые помещения передаются во временное владение и пользование, т.е. достигается реализация основного предназначения такого объекта гражданского оборота, как жилое помещение.

Особенности правового регулирования  отношений по поводу использования  жилья в коммерческих целях были закреплены в нормах Жилищного кодекса  РСФСР²², посвященных правилам пользования жилыми помещениями в домах индивидуального жилищного фонда, принадлежащих гражданам (гл.6 ЖК РСФСР). При этом Кодекс допускал заключение договора найма или аренды, не конкретизируя их различий, а принятый в конце 1992 г. Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики»²³ — лишь договора аренды, но в домах иных жилищных фондов. Ст.17 предусматривает, что доли государственного и муниципального жилищного фонда, предоставляемого по договору аренды, определяются Правительством РФ, республик, органами государственного управления краев, областей, округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. В качестве арендатора статья называет как граждан, так и юридических лиц. Гл.35 Гражданского кодекса РФ, разделившая договор найма жилого помещения на договор найма жилого помещения в государственном и муниципальном жилом фонде социального использования и просто договор найма жилого помещения, не восприняла дословно ни нормы ЖК РФ, ни Закона. Юридическая литература и ряд подзаконных нормативных актов, а вслед за ними и правоприменительная практика стали именовать договоры как «договор социального найма» и «договор коммерческого найма». Ст.671 ГК РФ закрепила различие между договором найма жилого помещения и договором аренды жилого помещения, указав, что в соответствии с последним юридические лица могут использовать жилье для проживания граждан. В связи с тем что продолжает действовать Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики», несмотря на то что нормы гл.35 ГК РФ не указывают виды жилищных фондов, в которых допустимо заключение договора коммерческого найма, и принимая во внимание конституционный принцип равенства всех форм собственности, договор коммерческого найма может быть заключен по поводу жилого помещения любого вида жилого фонда, кроме жилья социального использования государственного и муниципального жилого фонда.

В ст.671 ГК РФ определены стороны  договора найма (и социального, и  коммерческого) как собственник  жилого помещения или управомоченное им лицо (наймодатель), с одной стороны, и, с другой стороны, наниматель, которым, с учетом положений п.2 статьи, следует  признать физическое лицо. Таким образом, Закон устанавливает обязательные требования к объему правомочий наймодателя, который должен быть или собственником  жилого помещения, или управомоченным им лицом.

В статье 1 Протокола 1 Европейской  конвенции в качестве основополагающего  закреплено право на беспрепятственное  пользование своим имуществом.

В связи с этим следует  особо остановиться на особенностях осуществления права собственности  в области жилищных правоотношений, так как это поможет понять правовую природу отдельных положений  Гражданского кодекса, регулирующих отношения по поводу договора коммерческого найма, их проекцию на нормы гл.35 ГК РФ.

Установление пределов осуществления  права собственности на недвижимое имущество знали и римское  частное право, и русское гражданское  право. При этом в силу установленных  ограничений собственник, с одной  стороны, не должен был совершать  определенных действий в отношении  своего имущества, с другой стороны, терпеть совершение определенных действий в отношении своего имущества. Понятия  пределов и ограничений права  собственности на жилище в юридической  литературе разграничиваются следующим  образом. При том, что они оба  предполагают определенные границы, в  которых осуществляются правомочия собственника жилого помещения, их различают, исходя из источника установления этих границ, и в то же время это  понятия взаимосоставляющие. Так, П.В. Крашенинников²⁴ указывает, что «пределы объективны в том смысле, что они не зависят от воли собственника и иных лиц, а предопределены законом; ограничения же субъективны, потому что зависят отоснованной на законе воле субъектов или судебных органов. Поскольку пределы осуществления права собственности объективны, постольку ограничения права собственности также возможны только в этих пределах». Далее он относит пределы к общим основаниям стеснения права собственности, а ограничения — к частным и приводит общую классификацию таких стеснений:

— пределы, установленные  федеральными законодательными актами, — судебные ограничения, вызванные  оспоримостью права собственности  на жилье;

— договорные ограничения, обусловленные соглашением сторон.

До вступления в силу части  второй ГК РФ (т.е. до 1 марта 1996 г.) в законодательстве и на практике такие отношения  именовались арендными, а соответствующие соглашения - договорами аренды. Договор аренды жилых помещений регламентировался некоторыми нормами таких законодательных актов, как Закон Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики», Жилищный кодекс РСФСР и Закон Российской Федерации от 04 июля 1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»²⁵.

ГК РФ восстанавливает  прежнее наименование договора. При  этом ГК РФ, с одной стороны, отделил  коммерческий наем от социального, с  другой - договор коммерческого найма  от договора аренды, изменил не только форму, но и содержание рассмотренных  выше отношений.