Право муниципальной собственности

Государство осуществляет свои полномочия в отношении муниципального управления через такие институты, как представитель республики по региону и  казначей региона.

В целом, вторая (французская) модель муниципального управления представляет собой образец большей централизации  власти по сравнению с англосаксонской, и в основном ее цели связаны с  обеспечением гарантии осуществления  прав населения на муниципальном уровне.

Третья основная модель муниципального управления, которую традиционно  выделяют в системе управления муниципальными образованиями,  это коммунальное управление Германии. Особенности данной модели муниципального управления заключаются в том, что в основе ее заложена муниципальная собственность, но в некоторых случаях государство регулирует долю этой собственности и контролирует ее использование муниципальным образованием.

В соответствии с Конституцией⁵ в Германии существует пять уровней деления территориального управления:  федерация, земли, округа, районы и города. Муниципальное образование в рамках коммунальной системы Германии, выступает не только как самостоятельная коммунальная единица, но и как некое субрегиональное образование (то есть объединяет город и тяготеющие к нему сельскохозяйственные районы). И такое образование, выступая субъектом, является низовым звеном государственной власти. 

Организационной особенностью коммунальной модели является ярко выраженная тенденция к объединению муниципальных  образований. В Германии продолжается процесс формирования крупных промышленных центров и создания городских  агломераций, то есть создание объединенных городов за счет поглощения ими близь  лежащих населенных пунктов с  предоставлением рабочих мест этому  населению. Создаются также городские  или окружные союзы в целях  более эффективного развития экономики  и муниципальной инфраструктуры. Так, окружной союз «Франкфурт» был  создан для координации и содействия планомерному развитию территории и  рациональному использованию муниципальной  собственности.

Исторически выведенные три основные модели муниципального управления в современных условиях приобретают схожие черты, это:⁶

- укрупнение муниципальных единиц за счет объединения экономически несостоятельных муниципалитетов, сельских поселений и малых городов, то есть общая тенденция;

- выделение муниципальной собственности для создания экономической основы существования системы муниципального образования и формирования доходной базы местного бюджета;

 - внедрение менеджерских форм и методов управления в систему деятельности муниципальных образований;

 - создание региональных органов управления как опоры центральной власти в рамках координации социально-экономической деятельности муниципальных образований;

- изъятие из ведения маломощных муниципалитетов ряда хозяйственных и социальных служб и передача их вышестоящим муниципальным органам или соответствующим министерствам;

- активные поиски оптимального сочетания форм централизованного управления с учетом самостоятельности муниципальных образований.

Реформы, проводимые в последние  десятилетия в области муниципального управления в ведущих странах  мира, направлены на укрепление демократии и статуса социально-правового  государства. Все это объясняет  реально возникшую необходимость  объединения стран, в том числе  и России, в рамках принятой в 1985 г. в Страсбурге Европейской Хартии местного самоуправления.⁷ В Хартии зафиксировано соглашение большинства европейских стран о том, что объективно существует минимально необходимый уровень децентрализации муниципального управления, без которого невозможно нормальное функционирование любого государства.

В системе российского права институт муниципальной собственности существует сравнительно непродолжительное время, несмотря на то что имущественные отношения, связанные с принадлежностью имущественных благ территориальным коллективам, существовали и развивались в течение длительного периода.

В 1785 г. Екатерина II в ходе реформы местного управления издала Грамоту на права и выгоды городам  Российской империи, в которой впервые  на законодательном уровне было введено  понятие «градского общества» как юридического лица, которому могла принадлежать недвижимая собственность, в виде общественной городской земли и зданий. С 1785 г. городская собственность стала приобретать характер общественной, а не частно-общинной.

Позднее нормы, оформляющие  институт, который в настоящее  время принято называть муниципальной  собственностью, были включены в различные  части Свода законов Российской империи - Городовое положение, Свод учреждений и уставов строительных, Свод законов гражданских, Свод законов  межевых, Свод учреждений и уставов  лесных и др.

Статья 414 Свода законов  гражданских предусматривала существование  «общественных имуществ», к которым относились: «имущества, дворянским обществам принадлежащие»; «имущества, городам и городским обществам принадлежащие»; «имущества, принадлежащие обществам сельских обывателей»; «имущества, приобретенные именем земства земскими учреждениями». Соответственно, субъектом права собственности выступали особые юридические лица - земства, города и сельские общества. По мнению А.В. Смольковой «концепция города-корпорации не утратила своей актуальности и в настоящее время. Во всяком случае, она позволяет решить ряд законодательных трудностей, не привлекая конструкцию, основанную на праве оперативного управления учреждения».⁸

Бурный экономический  рост пореформенной России привел к  тому, что к концу 19 в. многие российские города стали крупными собственниками, в том числе обладали значительной земельной собственностью, создавали собственные предприятия, которые осуществляли обслуживание городского хозяйства и приносили ощутимый доход.⁹

Однако развитие института  муниципальной собственности было прервано первой мировой войной, а затем и революцией. На месте прежних органов самоуправления были созданы местные советы, распоряжавшиеся (в ограниченном объеме) частью выделенной им государственной собственности. При этом, государство, в лице своих центральных органов, обладало правом владения, пользования и распоряжения данными объектами собственности и в любой момент могло передать с баланса местных Советов любой объект государственной собственности на баланс республиканского или центрального государственного органа.

В 90-е. гг. ХХ в. процесс политических преобразований в обществе вызвал к жизни институт местного самоуправления, который с необходимостью потребовал формирования законодательных положений о праве муниципальной собственности. Первым законом, посвященным вопросам местного самоуправления, стал Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», которым было введено понятие коммунальной собственности. Муниципальная собственность впервые была упомянута в Законе РФ от 6 июля 1991 г. №1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР». В соответствии со ст. 37 указанного Закона муниципальная собственность является достоянием населения соответствующей территории.

Важным этапом формирования объектного состава муниципальной  собственности стало принятие Постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. №3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».¹⁰

С принятием Конституции РФ 1993 г. муниципальная собственность получила конституционное закрепление.

В то же время, в  90-е гг. ХХ в. формирование муниципальной собственности  в России происходило в условиях общей экономической и политической нестабильности в стране в целом, слабости местного самоуправления, высокого уровня инфляции, неразвитости отношений  собственности и конкуренции, отсутствия четкой и последовательной позиции  государства в сфере разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти. Данные факторы предопределили особенности развития муниципальной собственности в России, которые выразились в следующем:

Во-первых, муниципальная  собственность зарождалась в  России директивным путем, т.е. сначала  она была провозглашена нормативно-правовыми актами государства, и только потом начался процесс ее имущественного наполнения.

Во-вторых, муниципальная  собственность, не успев сформироваться, сразу же попала в разряд объектов, подлежащих приватизации одновременно с государственным имуществом, т. е. ее трансформации в иную форму. В итоге сложилась ситуация, при которой государство единовременно начало процесс муниципализации объектов городов и районов и их приватизации, т. е. монтаж муниципальной системы отношений собственности сопровождался ее одновременным демонтажем.  Как следствие, муниципальная собственность, в подавляющем большинстве российских муниципальных образований, есть не результат осознанного выбора, а продукт, во многом, случайного развития.

Последствия этого развития выражаются в следующих недостатках: во-первых, наблюдается слабая связь  между сущностью и назначением  муниципальной собственности, с  одной стороны, и задачами и целями реального процесса управления ею органами местного самоуправления, с другой; во-вторых, слабая структурированность  многочисленных объектов муниципальной  собственности; в-третьих, отсутствие четкого разграничения между функциями публичной власти в сфере управления муниципальной собственностью; в-четвертых, отсутствие экономической эффективности большинства объектов муниципальной собственности сочетается с чрезвычайно высокой степенью закрытости, непрозрачности системы управления ею и незначительными возможностями действенного общественного контроля.

В результате, современное  состояние муниципальной собственности  не обеспечивает на практике реализацию ее как экономической основы местного самоуправления, а система управления имуществом, находящимся в собственности  муниципального образования, не соответствует  современному уровню развития муниципального хозяйства. Причиной неудовлетворительного  положения является «системный кризис в организации и осуществлении  местного самоуправления в Российской Федерации, наиболее острыми проблемами которого являются: отсутствие четких принципов и критериев разграничения  полномочий органов государственной  власти и местного самоуправления, несоответствие объемов полномочий органов местного самоуправления имеющимся  в их распоряжении материально-финансовым ресурсом; несоответствие полномочий органов местного самоуправления имеющимся  в их распоряжении материальным ресурсам; наличие высоких трансакционных издержек в управлении муниципальным  сектором экономики муниципальных  образований; доминирование муниципального сектора экономики в отдельных  сферах муниципального хозяйства; несовершенство системы нормативно-правового регулирования  процесса управления муниципальной  собственностью».¹¹

Таким образом, в формировании системы муниципального управления важными составляющими являются, и учет исторических и территориальных  особенностей, и применяемая модель муниципального управления, и выявление  соотношения в разграничении  полномочий между государственной  и муниципальной властью, а так  же формирование порядка владения, распоряжения и пользования муниципальной  собственностью. Все это указывает  на возможности совершенствования  механизмов муниципального управления и обусловливает применение системного подхода в процессе осуществления и реализации муниципальной политики.

Институт права собственности имеет большой потенциал для своего развития и совершенствования, при реализации которого может быть востребован зарубежный опыт.

1.2​. Понятие и сущность права муниципальной собственности

Собственность представляет собой экономические отношения  принадлежности различных категорий  имущества тому или иному виду субъектов.  Тогда как право  собственности представляет собой  систему правовых норм, регулирующих имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению имуществом.

В зависимости от того, каким субъектам принадлежит субъективное право собственности, Конституция РФ выделяет частных (ст.34, 35) и публичных собственников (ст.7, 130, 132).

П. Силичева под публичной собственностью понимает «отношения властвования над определенными имущественными объектами с целью удовлетворения публичных интересов общества, государства, местного самоуправления, осуществляемые народом или населением непосредственно либо посредством публичных образований».¹²

Правовой статус публичной собственности определяется как нормами гражданского законодательства (ст.124 - 127, 214 ГК РФ¹³), так и публичными предписаниями при регулировании налоговых, административных и иных финансовых отношений, основанных на субординационной подчиненности участников. Рассредоточение правовых норм, посвященных данному вопросу, и отсутствие единого консолидированного акта составляют одну из проблем правового регулирования публичной собственности.

По мнению Е.Г.  Шаломинцевой: «Муниципальная собственность - как самостоятельная форма собственности, особый вид публичной (общественной) собственности, представляет собой совокупность экономических и правовых отношений, возникающих между органами местного самоуправления (их представителями) в процессе реализации ими социально-экономических функций и иными субъектами экономической деятельности, и обеспечивающих условия сохранения и воспроизводства объектов жизнеобеспечения муниципального образования в целях удовлетворения приоритетных потребностей местного сообщества».¹⁴