Право муниципальной собственности

В-шестых, права и обязанности  юридических лиц публичного права, в отличие от лиц частного права, обычно выступают не в разделенной  форме, а в соединенной, спаянной форме полномочий.

В-седьмых, применяются разные способы создания, ликвидации юридических  лиц частного и публичного права.

В-восьмых, как известно, юридическое лицо частного права  становится таковым в результате государственной регистрации, тогда  как многие органы и учреждения государства, субъектов федерации, муниципальных  образований не регистрируются, их статус как юридических лиц определен  в законах или положениях о  них.

В-девятых, лица частного права  обладают общей правоспособностью, а юридические лица публичного права - специальной, определенной законами и иными правовыми актами о  них.

В-десятых, неодинаковы характер и формы ответственности лиц  частного и публичного права.

Представляется, что введение понятия юридического лица публичного права, позволит выделить группу юридических  лиц, которые объективно нуждаются  в особых полномочиях, но одновременно подлежат специфическим формам контроля со стороны общества, государства, граждан  и несут особую ответственность.

В зарубежной науке, к юридическим  лицам публичного права, зачастую, относят  территориальные публичные коллективы, имеющие выборные органы, иногда только низового (общинного) звена, а иногда и региональных звеньев; территориальные  коллективы жителей административно-территориальных  единиц; корпорации, занимающиеся публичным обслуживанием населения.

Российские цивилисты, занимающиеся разработкой проблемы юридических  лиц публичного права сходятся во мнении относительно необходимости  наделения данным статусом муниципальных  образований.⁵⁰

При этом, следует подчеркнуть, что предоставление определенному  формированию статуса юридического лица публичного права не лишает его  права участия в гражданско-правовых отношениях в установленных законом  пределах, но дает ему особые права  и возлагает на него особые обязанности.

О.Г. Шмелева выделяет следующих  основные агентов – носителей интересов отношений муниципальной собственности, наделенных отдельными правомочиями (таблица 1).

Таблица 1 - Основные агенты прав собственности  муниципальных образований⁵¹  

* где, МО - муниципальные образования, ПО – представительные органы  местного самоуправления, ИО исполнительные органы  местного самоуправления, МС - местное сообщество.

Таким образом, вопрос о субъектах муниципальной собственности  носит дискуссионный характер. Одни авторы называют субъектами муниципальной  собственности  население муниципального образования; другие - местное  самоуправление в целом; третьи считают жителей  поселения собственниками первого уровня муниципальной собственности, а выборные органы и должностные лица - субъектами права муниципальной собственности второго уровня. Также заслуживает внимания точка зрения Д.Б. Сергеева, согласно которой: в конституционно-правовых и учредительных муниципально-правовых отношениях субъектом права муниципальной собственности выступает местное сообщество (население) муниципального образования, в иных муниципальных и гражданско-правовых отношениях - муниципальное образование.

Представляется, что дальнейшее развитие института муниципальной собственности связано с признанием населения муниципальных образований, местных общин, субъектами права публичной собственности.  Право муниципальной собственности, равно как и право государственной собственности, не может быть реализовано в рамках известных российскому гражданскому праву юридических лиц. Необходима фигура юридического лица публичного права, в том числе местного самоуправления как юридического лица публичного права. Эта конструкция позволит реализовать и особенности природы муниципальной собственности.

Глава 3. Содержание, осуществление, защита права муниципальной собственности

3.1. Содержание права муниципальной собственности

Право муниципальной собственности,  наравне с правом государственной, а также частной собственности  является одной из разновидностей права  собственности. Поэтому содержание права муниципальной собственности  включает «стандартные» элементы, составляющие его  содержание: правомочие владения - юридически обеспеченная возможность хозяйственного господства собственника над вещью; правомочие пользования - юридически обеспеченная возможность извлечения из вещи полезных свойств в процессе ее потребления; правомочие распоряжения - юридически обеспеченная возможность определить судьбу вещи путем совершения юридических актов в отношении вещи.

Вместе с тем необходимо учитывать ту специфику, которая  свойственна муниципальному образованию  как собственнику муниципального имущества  в контексте содержания его субъективного  права собственности. Как уже отмечалось выше, от имени муниципального образования владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Как отмечает Л.А. Чердакова: «Возможность органов местного самоуправления принимать указанные нормативные правовые акты свидетельствует о том, что муниципальное образование своей властью определяет содержание права муниципальной собственности, равно как и то, какими способами его осуществлять. Если любой другой собственник, будь то физическое или юридическое лицо, все же ограничен в реализации своих правомочий требованиями нормативных правовых актов, содержание которых он сам не определяет, то муниципальное образование своей властью создает эти правила поведения».⁵²

Исходя из содержания главы 8 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», можно сделать вывод о том, что муниципальное образование в целом организует управление муниципальным имуществом, осуществляет контроль целевого использования муниципального имущества - для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, осуществляет охрану и учет объектов культурного наследия.

Одни авторы считают, что указанные действия вполне охватываются триадой правомочий собственника.⁵³

Однако, в научной литературе можно встретить и противоположные точки зрения, согласно которым необходимо выделять и другие правомочия публичного собственника. В основном, речь идет о таких действиях, как осуществление управления и контроля.

Так, отмечается, что: «К осуществлению правомочий владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью подключено большое количество организаций, оперирующих муниципальным имуществом своей волей и от своего имени. Данные организации входят в систему муниципального управления, и их деятельность объективно нуждается в руководстве и контроле, чем занимаются уполномоченные органы местного самоуправления и что составляет содержание правомочия управления муниципальным имуществом. Таким образом, управление муниципальной собственностью представляет собой деятельность отдельных уполномоченных должностных лиц и органов местного самоуправления по обеспечению надлежащего осуществления принадлежащих муниципальным образованиям правомочий владения, пользования и распоряжения».⁵⁴

А.А. Пескова категорию  «управление муниципальной собственностью»  определяет как:  «деятельность собственника по воздействию на муниципальное  имущество путем владения, пользования  и распоряжения, опосредованное комплексом нормотворческих, организационных  и экономических действий, для эффективного осуществления местного самоуправления, то есть в целях удовлетворения публичных интересов местного самоуправления. Указанное воздействие на муниципальное имущество проявляется в комплексе нормотворческих, экономических и организационных действий».⁵⁵

Л.А. Чердакова считает, что: «Стремление дополнить известную  триаду правомочий собственника способно внести ненужное нагромождение в  науку гражданского права и стать  причиной противоречивости правоприменительной  практики. …Управление в целом  не является гражданско-правовой категорией и характеризует только те отношения, которые регулируются с помощью  метода власти-подчинения. Однако такие отношения не входят в предмет гражданско-правового регулирования, а значит, они не могут выстраиваться в плоскости института собственности».

Вместе с тем, законодатель довольно активно оперирует термином «управление» в отношении объектов муниципальной собственности. Согласно ч.2 ст.9, ч.2 ст.10, ч.2 ст.11 Земельного кодекса РФ⁵⁶ Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, органы местного самоуправления осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися соответственно в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности. Конституция РФ в ст. 132 указывает на то, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, в то время как ст. 51 Закона о местном самоуправлении говорит об осуществлении органами местного самоуправления от имени муниципального образования прав владения, пользования и распоряжения, равно как и в отношении самого муниципального образования закон оперирует теми же правомочиями. То есть Закон о местном самоуправлении ничего не говорит о таком правомочии, как «управление» имуществом. Следует отметить, что, во-первых, категория «управление» применена лишь в отношении органов местного самоуправления, а не муниципального образования в целом, а во-вторых, законодатель таким образом заменяет термином «управление» и владение, и пользование, подразумевая, вероятно, что первое охватывает собой второе. Поскольку органы местного самоуправления выступают от имени собственника, который согласно гражданско-правовой традиции обладает указанными правомочиями, значит, именно эти правомочия собственника, а не «правомочие управления» вправе осуществлять органы местного самоуправления. Управление имуществом в этой связи не является неким дополнительным правомочием, которое необходимо для отражения содержания права муниципальной собственности, а скорее, охватывает собой такие из них, как пользование и распоряжение.

В то же время, нельзя не учитывать, что конструкция содержания права собственности является гражданско-правовой конструкцией, поэтому не может применяться в том виде, в котором она сложилась в рамках гражданского права, в отношениях, осложненных участием публичного собственника. Особенность указанным отношениям придает участие в них муниципального образования, которое действует в интересах населения, т.е. в публичных интересах. Поэтому, обладая властными полномочиями, как и всякая другая, власть на местах находит свое выражение в действиях органов местного самоуправления. Совокупность тех действий, которые вправе осуществлять указанные органы в отношении муниципального имущества в рамках отношений власти-подчинения можно именовать управлением, однако поскольку складываются эти отношения в плоскости осуществления права собственности, то и описаны они должны быть с точки зрения гражданско-правовой лишь посредством триады правомочий собственника: владения, пользования и распоряжения.

В теории выделялось еще  одно правомочие публично-правовых образований  как собственников, а именно правомочие контроля. Так, по мнению В.П. Мозолина, в перечень правомочий, составляющих содержание права собственности, помимо пользования, владения и распоряжения могут входить и другие правомочия, прежде всего право управления и  право контроля. На его взгляд, данные права приобретают важное значение в настоящее время, когда управление имуществом, принадлежащим собственнику (прежде всего, предприятиям), переходит в руки профессиональных управляющих.⁵⁷

Представляется, что право контроля - такой же элемент правомочия пользования или распоряжения, как и рассмотренное право управления. Действительно, если собственник проверяет, насколько эффективно управляющий управляет его имуществом, он обеспечивает нужный ему (собственнику) режим эксплуатации этого имущества, то есть реализует правомочие пользования. Если собственник контролирует акты распоряжения имуществом, например, когда дает согласие на распоряжение субъектом хозяйственного ведения недвижимым имуществом, он участвует в распоряжении этим имуществом, реализует правомочие распоряжения. Соответственно, никаких оснований включать в триаду право контроля не имеется.

Таким образом, право муниципальной собственности включает те же правомочия, что и все другие разновидности права собственности. Вместе с тем, существуют определенные отличия, связаны с предоставлением муниципальным образованиям дополнительных гражданско-правовых возможностей, а также - с ограничением их возможностей по сравнению с субъектами права частной собственности.

Так, возможность передавать имущество в хозяйственное ведение, оперативное управление, постоянное бессрочное пользование существенно расширяет содержание правомочия распоряжения муниципальных образований - собственников по сравнению с собственниками-гражданами и юридическими лицами.

В то же время законодательство серьезно ограничивает правомочие распоряжения публично-правовых образований, и в  том числе местного самоуправления, в части отчуждения этого имущества. Указанное отчуждение возможно только в порядке приватизации, урегулированном  специальным законодательством.

Свобода выбора органов местного самоуправления в решении вопроса о передаче муниципального имущества в собственность граждан и юридических лиц существенно ограничена.

Местному самоуправлению, наряду с Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, предоставлена возможность отчуждать имущество только на основании договоров купли-продажи и в рамках внесения имущества в уставной капитал открытых акционерных обществ. Исключается возможность отчуждения имущества на безвозмездной основе (например, на основе договора дарения). Кроме того, использование при расчетах за проданное муниципальное имущество денежных средств (ч. 1 ст. 34 указанного Федерального закона) исключает использование при его отчуждении правовой конструкции договора мены.