Право муниципальной собственности

Согласно ст.42 Федерального закона «О приватизации государственного и  муниципального имущества»⁶⁹ в суды с исками в защиту имущественных и иных прав и законных интересов муниципальных образований обращаются органы местного самоуправления.

Так,  Администрация Светлоярского  муниципального района <адрес> обратилась с иском к ФИО3 о прекращении  права собственности на невостребованную земельную долю и о признании  права муниципальной собственности  на невостребованную земельную долю сельскохозяйственного назначения, в обоснование указав, что ФИО3 является наследником земельной  доли в размере 17,3 га сельскохозяйственных угодий - 683,3 баллогектаров, расположенной  в административных границах Дубовоовражного  сельского поселения Светлоярского  муниципального района <адрес>, оставшейся после смерти ФИО1, умершего ДД.ММ.ГГГГ.

Земельная доля не используется наследниками по целевому назначению в течение  трёх и более лет с момента  приобретения на неё права.

Сообщение о невостребованных земельных  долях с указанием собственника было опубликовано в средствах массовой информации в газете: «Волгоградская правда» от ДД.ММ.ГГГГ и газете «Восход» от ДД.ММ.ГГГГ, в которых истец  объявил о намерении признать невостребованные земельные доли в праве общей долевой собственности муниципальной собственностью Светлоярского <адрес>. Ответчик не заявил о своем желании воспользоваться правом участника общей долевой собственности.

Суд удовлетворил  исковое заявление  Администрации Светлоярского муниципального района; прекратил право собственности  на невостребованную земельную долю сельскохозяйственного назначения, площадью 17,3 га - 683,3 баллогектаров, расположенную  в административных границах Дубовоовражного  сельского поселения Светлоярского  муниципального района <адрес> (бывшее АОЗТ «Дубовоовражное») собственника земельной доли - ФИО1; и  признал  право собственности Светлоярского  муниципального района <адрес> на невостребованную земельную долю сельскохозяйственного  назначения.⁷⁰

Однако, как отмечает А.А. Пескова: «В качестве субъектов конституционного права на судебную защиту муниципальной собственности следует выделить муниципальное образование, жителя и население муниципального образования. Органы местного самоуправления не являются субъектами указанного права. …Они уполномочены только на обращение в суд и лишь для того, чтобы муниципальное образование реализовало свое право на судебную защиту муниципальной собственности. Иными словами органы местного самоуправления лишь осуществляют полномочия от имени муниципального образования, в том числе и полномочия на судебную защиту материального права, в частности права собственности, принадлежащего муниципалитету».⁷¹

В то же время, с иском (в защиту неопределенного круга лиц) может  обратиться и прокурор.

Так, решением Центрального районного  суда Волгограда от 08.12.2011г. удовлетворено  исковое заявление прокуратуры  региона об истребовании из чужого незаконного владения общества с  ограниченной ответственностью «Дарси»  объекта недвижимости - Центральный  стадион с комплексом спортивных строений и сооружений, расположенный по адресу: г. Волгоград, пр. им. В.И. Ленина, 76. С учетом мнения прокуратуры суд передал Центральный стадион с комплексом спортивных строений и сооружений в собственность муниципального образования – городской округ город-герой Волгоград, и субъекта Российской Федерации – Волгоградская область в равных долях – по 50 %.

Кассационным определением Судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда от 14 марта 2012 г. указанное решение оставлено без изменения.⁷²

Конституционно-правовые гарантии права  на судебную защиту муниципальной собственности  могут быть классифицированы на три  группы:

- конституционно-правовые гарантии права на судебную защиту при возникновении права муниципальной собственности;

- конституционно-правовые гарантии права на судебную защиту при управлении муниципальной собственностью;

- конституционно-правовые гарантии права на судебную защиту при прекращении права муниципальной собственности. В основе этой классификации лежит критерий - этап осуществления права муниципальной собственности.

К способам возникновения права  муниципальной собственности в  публично-правовом механизме относятся: разграничение государственной  собственности; безвозмездная передача имущества из государственной собственности  в результате разграничения полномочий между различными уровнями публичной  власти; безвозмездная передача в  процессе разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями  и городскими округами.

В результате неоднозначного законодательного регулирования этих способов и противоречивой правоприменительной практики муниципальные  образования вынуждены использовать свое конституционное право на судебную защиту. Это, соответственно, требует  адекватных конституционно-правовых гарантий. К таким гарантиям относятся: запрет на передачу из собственности муниципального района в собственность поселения единственного объекта, обеспечивающего снабжение всего района; запрет на безвозмездную передачу государственного имущества в муниципальную собственность в результате разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти без согласия органов местного самоуправления; приобретение и осуществление органами местного самоуправления полномочий собственника в отношении не разграниченных государственных земель.

Анализ складывающейся судебной практики позволяет выделить некоторые  наиболее типовые проблемы, которые  приходится разрешать в судебном порядке.

1. Арбитражные суды выносят  решения о понуждении органов  местного самоуправления к принятию  объектов социально-бытового назначения  в муниципальную собственность,  указывая на неправомерность  выдвижения дополнительных требований  для их принятия в муниципальную  собственность.⁷³

2. Особую категорию дел  составляют дела, связанные с  жилым фондом. Арбитражные суды  выносят решения об обязывании  органов местного самоуправления  принять в муниципальную собственность  любой жилой фонд независимо  от его состояния, наличия технической  документации и целевого назначения.⁷⁴

3. В отдельных решениях  арбитражных судов анализируется  возможность получения финансовой  компенсации на содержание объектов  социально-культурного и коммунально-бытового  назначения.⁷⁵

Е.С. Шугрина, на основе анализа  складывающейся судебной практики выделяет следующие проблемы, с рассмотрением  которых сталкиваются суды при рассмотрении данной категории дел:⁷⁶

1. По мнению арбитражного  суда, передача имущества, находящегося  в федеральной собственности,  в собственность муниципальных  образований в порядке, предусмотренном  ч. 11 ст. 154 Федерального закона №  122-ФЗ, не является передачей государственных  полномочий по содержанию указанного  имущества.

2. Передача собственности  невозможна при отсутствии перераспределения  полномочий.

3. При рассмотрении дел  зачастую происходит смешение  разных оснований и механизмов  формирования муниципальной собственности,  что влечет не всегда обоснованное  применение норм закона.

Как уже отмечалось выше, не все  авторы согласны с мнением о необходимости  выделения в содержании муниципальной собственности такого дополнительного правомочия как «управление», под которым понимается деятельность собственника по воздействию на муниципальное имущество путем владения, пользования и распоряжения, опосредованное комплексом нормотворческих, организационных и экономических действий, для эффективного осуществления местного самоуправления, то есть в целях удовлетворения публичных интересов местного самоуправления.

Другие полагают, что, поскольку именно некоторые экономические действия в составе управления муниципальной собственностью во многом обеспечивают экономическую основу местного самоуправления, необходимы конституционно-правовые гарантии права на судебную защиту при осуществлении этих действий.⁷⁷ К указанным гарантиям относят: возможность изъятия органами местного самоуправления в одностороннем порядке муниципального имущества в случае неэффективного и нерационального его использования частным лицом; возможность преобразования муниципального унитарного предприятия в акционерное общество для повышения эффективности экономической основы местного самоуправления; возможность изъятия органами местного самоуправления у частного лица в одностороннем порядке муниципального имущества, необходимого для решения вопросов местного значения; возможность реорганизации муниципального учреждения путем его присоединения к муниципальному унитарному предприятию в целях повышения эффективности экономической основы местного самоуправления; отсутствие у органов местного самоуправления обязанности по отчуждению земельного участка, ранее находившегося в возмездном пользовании у частного лица.

Наряду с вопросами возникновения  права муниципальной собственности  и управления ею приоритетными для  муниципальных образований являются вопросы прекращения права муниципальной собственности, поскольку выбытие имущества соответствующим образом сказывается на эффективности всей системы местного самоуправления. Прекращение права собственности на муниципальное имущество всегда связано с определенными проблемами.

Учитывая публично-правовую природу  муниципальной собственности, законодатель установил определенные особенности  прекращения права собственности на муниципальное имущество. К ним относятся следующие.

Такой способ прекращения права  собственности, как отказ от него в отношении муниципального имущества  не допускается. Следующая особенность  состоит в том, что возмездное отчуждение имущества из муниципальной  собственности возможно только посредством  приватизации. Безвозмездная передача имущества из муниципальной собственности  в собственность граждан и  юридических лиц законодательно запрещена за исключением случаев, прямо предусмотренных законодательством. Еще одна особенность связана  с целевым характером муниципальной  собственности и вытекающим из этого  законодательного требования перепрофилирования либо отчуждения нецелевого имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Этим особенностям соответствует  специфический, публично-правовой механизм прекращения права муниципальной  собственности. К данному механизму  относятся такие способы прекращения  права муниципальной собственности, как: приватизация и безвозмездная  передача в государственную собственность  имущества, находящегося в муниципальной  собственности, предусмотренная Федеральным  законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ. Для каждого из этих способов характерны собственные конституционно-правовые гарантии права на судебную защиту. Среди них: недопустимость отказа от права муниципальной собственности; наличие запрета на безвозмездную передачу муниципального имущества в государственную собственность в результате разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти без согласия органов местного самоуправления; отчуждение муниципального имущества допускается только в возмездной форме; безвозмездное отчуждение муниципального имущества в частную собственность допускается только по основаниям, прямо установленным федеральным законом.

Заключение

Муниципальная собственность может быть определена как система отношений по присвоению населением муниципального образования (субъектно-опосредованным органами местного самоуправления) средств производства и предметов потребления, совместному владению, пользованию и распоряжению природными условиями, производственной и социальной инфраструктурой в целях удовлетворения потребностей населения муниципального образования, повышения его благосостояния.

Право муниципальной собственности  в субъективном смысле - это принадлежащие  населению муниципального образования (местному сообществу) как коллективному  субъекту муниципальных отношений  правомочия по владению, пользованию  и распоряжению имуществом и денежными  средствами, принадлежащими муниципальному образованию. Право муниципальной  собственности в объективном  смысле - это институт законодательства, имеющий комплексный характер и  включающий в себя как нормы муниципально-правового  института (элемента системы права) права муниципальной собственности, так и нормы других отраслей права (преимущественно конституционного, финансового, административного, гражданского, жилищного и земельного).

Способы формирования муниципальной собственности можно условно разделить на две группы: общегражданские и специфические. Что касается общегражданских оснований, то муниципальные образования согласно ст. 124 ГК РФ выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Муниципальные образования в условиях рыночной экономики могут приобретать объекты муниципальной собственности разными способами, от обычной производственной деятельности муниципальных предприятий до различного рода гражданско-правовых сделок с имуществом, прежде всего, на основании договоров купли-продажи и иных сделок об отчуждении этого имущества.

Специфические способы приобретения имущества в муниципальную собственность  подразделены на: первоначальные и  производные. По критерию возмездности можно разделить на: возмездные и безвозмездные. В зависимости от воли основания приобретения права муниципальной собственности можно классифицировать по: воле и в принудительном порядке. Последнее основание можно, в свою очередь, разделить по: решению федеральных органов власти; решению органов власти субъекта РФ; в силу закона; по решению суда.

Возникновение и формирование государственной и муниципальной  собственности является незавершенным  процессом, реализовать который  можно с развитием законодательства и рыночных реформ в экономике  России. Для этого необходимо принять  нормативный правовой акт в форме  федерального закона, который бы системно вобрал в себя все аспекты правового  регулирования процесса формирования государственной и муниципальной  собственности.

В основу формирования муниципальной собственности изначально должны быть положены следующие принципы: строго целевого соответствия собственности требованиям федерального законодательства; достаточности собственности для эффективного решения вопросов местного значения; соблюдения динамического равновесия между доходообразующими и бюджетообременительными объектами муниципальной собственности с учетом возможностей бюджетно-налоговой системы.