Право муниципальной собственности

Главное отличие оснований  прекращения права муниципальной  собственности от оснований прекращения  права собственности юридических  и физических лиц состоит в  своеобразии главного основания  прекращения собственности -  его  отчуждении на основе договора.  Согласно абз. 2 ч. 2 ст. 235 ГК РФ, имущество, находящееся  в государственной и муниципальной  собственности, может быть отчуждено в собственность юридических и физических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации.

«Значительная часть объектов муниципальной собственности или  объектов, предназначавшихся для  передачи в муниципальную собственность (предприятия розничной торговли, сферы услуг и т.п.), была отчуждена  еще в начале 90-х годов, когда  механизмы приватизации не были надлежащим образом отработаны, не сформировался  круг покупателей, которые могли  заплатить достаточные суммы  за указанные объекты, не существовало условий для оценки их реальной рыночной стоимости. Более того, большинство  из указанных объектов были проданы, так и не поступив в собственность  муниципалитетов, поскольку приватизация началась до разграничения государственной  собственности».²³

Таким образом, в отличие  от других публично-правовых образований, основные активы муниципальных образований  были переданы в частную собственность  в самом начале проведения приватизации.

Еще одной особенностью приватизации муниципального имущества явилось  отсутствие в течение длительного  времени у местных органов  власти возможности самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью.  Только с принятием Федерального закона от 21 декабря 2001 г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»²⁴  было окончательно закреплено правило о том, что приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательством Российской Федерации о приватизации.

Естественно, что в условиях, когда приватизация большого количества объектов осуществлялась ускоренными  темпами, при наличии значительных пробелов в правовом регулировании, это не могло не сказаться на качестве приватизационных процессов. Отчуждение государственного и муниципального имущества не принесло значительных поступлений бюджетам бюджетной системы РФ и местным бюджетам.²⁵

В настоящее время муниципализация, или наращивание имущественного комплекса муниципальных образований, осуществляется различными способами. Во-первых, на основе непосредственной передачи государственного и частного имущества в муниципальное ведение, т.е. разгосударствления и приватизации. Во-вторых, путем учреждения муниципальных  унитарных предприятий и передачу в их хозяйственное ведение или  оперативное управление исполнительными  органами местного самоуправления обособленного  имущественного комплекса. В-третьих, на основе приобретения муниципалитетами имущества на возмездной основе. Применимость данного способа ограничена дефицитностью  местных бюджетов.

Как отмечает О.Г. Шмелева: «Муниципализация целесообразна до тех пор, пока выгоды от преодоления «размытости» прав превышают  связанные со спецификацией затраты. В настоящее время проблема спецификации муниципальной собственности в  Российской Федерации не решена в  полной мере в силу превышения издержек по спецификации и защите прав данной формы собственности над выгодами от установления таких прав.

Муниципализация ведет к  изменению институциональной среды  муниципального образования, представленной динамично изменяющейся совокупностью  неформальных ограничений, формальных правил, механизмов принуждения, устанавливаемых  и сознательно поддерживаемых государством, органами местного самоуправления и  местным сообществом с учетом индивидуальных, групповых и общественных интересов. К числу факторов, сдерживающих процесс муниципализации в России, выступает высокая дифференциация регионов и муниципальных образований  по уровню социально-экономического развития, что приводит к различному ресурсному обеспечению социально-экономического развития территориально-локализованных систем. Отсутствие учета специфики  конкретного муниципального образования  ведет к нарастанию обострения проблемы несоответствия доходной и расходной частей муниципального бюджета, к увеличению числа финансовообременительных объектов муниципальной собственности».²⁶

Таким образом, способы формирования муниципальной собственности можно  условно разделить на две группы: общегражданские и специфические. Что касается общегражданских оснований, то муниципальные образования согласно ст. 124 ГК РФ выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками  этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Муниципальные образования  в условиях рыночной экономики могут  приобретать объекты муниципальной  собственности разными способами, от обычной производственной деятельности муниципальных предприятий до различного рода гражданско-правовых сделок с  имуществом, прежде всего, на основании  договоров купли-продажи и иных сделок об отчуждении этого имущества.

Специфические способы приобретения имущества в муниципальную собственность  подразделены на: первоначальные и  производные. По критерию возмездности можно разделить на: возмездные и  безвозмездные. В зависимости от воли основания приобретения права  муниципальной собственности можно  классифицировать по: воле и в принудительном порядке. Последнее основание можно, в свою очередь, разделить по: решению  федеральных органов власти; решению  органов власти субъекта Российской Федерации; в силу закона; по решению  суда.

Возникновение и формирование государственной и муниципальной  собственности является незавершенным  процессом, реализовать который  можно с развитием законодательства и рыночных реформ в экономике  России. Для этого необходимо принять  нормативный правовой акт в форме  федерального закона, который бы системно вобрал в себя все аспекты правового  регулирования процесса формирования государственной и муниципальной  собственности.

Глава 2. Объекты и субъекты права муниципальной собственности

2.1.​ Объекты права муниципальной собственности

Действующее гражданское  законодательство не устанавливает  каких-либо изъятий в отношении  объектов, которые могут находиться в муниципальной собственности. Из положений ГК РФ следует, что любые объекты гражданских прав могут относиться к муниципальной собственности. Они подразделяются на объекты, закрепленные за муниципальными предприятиями и учреждениями, и объекты казны. По мнению комментаторов ГК РФ Т.Е. Абовой и А.Ю. Кабалкина, «имущество первой группы имеет в основном социальное (образование, медицина, культура) и производственное значение. Имущество второй группы призвано удовлетворять потребности населения, связанные с проживанием на территории соответствующего поселения или иного муниципального образования, а также финансово и материально обеспечивать деятельность органов местного самоуправления».²⁷ Однако это полезное положение нигде в законодательстве не закреплено. Не решен вопрос, какое имущество может быть передано в хозяйственное ведение муниципальному предприятию или в оперативное управление учреждению, а какое - нет.

Необходимо иметь в виду, что в большинстве случаев основания возникновения права муниципальной собственности определяются не положениями ГК РФ, а нормами специального акта - Постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. №3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Данное Постановление утвердило перечень имущества, относящегося к федеральной собственности, собственности субъектов Федерации и к муниципальной собственности.

В соответствии со ст. 50 Федерального закона №131-ФЗ в собственности муниципальных  образований может находиться имущество, предназначенное:

- для решения установленных  данным Федеральным законом вопросов  местного значения;

- осуществления отдельных  государственных полномочий, переданных  органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными  законами и законами субъектов  РФ;

- обеспечения деятельности  органов местного самоуправления  и должностных лиц местного  самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий  и учреждений в соответствии  с нормативными правовыми актами  представительного органа муниципального  образования.

В Законе проводится разграничение  имущества, которое может находиться в собственности разных муниципальных  образований: муниципальных районов, поселений, городских округов.

В Определении Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. №540-О подчеркивается, что ст. 50 Федерального закона №131-ФЗ в части, устанавливающей перечень видов муниципального имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, не может рассматриваться как формирующая закрытый перечень видов имущества, могущего находиться в собственности муниципальных образований, не допускающая наличия иного имущества, необходимого для осуществления полномочий муниципальных образований, и препятствующая использованию установленных законом способов привлечения денежных средств и иного имущества для формирования собственных доходов бюджетов муниципальных образований.²⁸

Вместе с тем согласно ч. 5 ст. 50 Федерального закона №131-ФЗ в  случаях возникновения у муниципальных  образований права собственности  на имущество, не предназначенное для  осуществления отдельных государственных  полномочий, переданных органам местного самоуправления, для обеспечения  деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений либо не относящееся к видам имущества, перечисленным в ч.2 и 3 ст.50, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению.

Многообразие объектов муниципальной  собственности обусловливает необходимость ее классификации.

В зависимости  от возможности физического перемещения  все объекты муниципальной собственности  могут быть поделены на движимое и недвижимое имущество. «В состав недвижимого имущества входят: муниципальные земли; недра и другие природные ресурсы; здания, сооружения, нежилой фонд; муниципальные предприятия; муниципальные учреждения; муниципальный жилищный фонд. В состав движимого имущества могут быть включены: пакеты акций (акции) и доли участия муниципальных образований в хозяйственных обществах; ценное движимое имущество; малоценное движимое имущество; средства местного бюджета и внебюджетных фондов и пр.».²⁹

Г.С. Солгалова предлагает в статье 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определить объекты муниципальной собственности, под которыми следует понимать:

а) имущество, принадлежащее  на праве собственности муниципальному образованию (муниципальная собственность);

б) средства местного бюджета  и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными унитарными предприятиями, а также бюджетными и автономными учреждениями (муниципальная  казна).

Предполагается, что имущество  первой группы имеет социальное и  производственное значение. Имущество  второй группы используется для финансового и материального обеспечения деятельности органов местного самоуправления.³⁰

В зависимости  от особенностей функционирования выделяют:³¹

- объекты муниципальной собственности, необходимые для реализации качественных функций собственника и непосредственно управляемые им самим (средства местных бюджетов, а также иное муниципальное имущество, закрепленное во владение, пользование и распоряжение за органами местного самоуправления, - т.е. муниципальная казна);

- объекты муниципальной собственности, входящие в систему муниципального хозяйства (унитарные муниципальные предприятия, которым имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения);

- муниципальные учреждения (образования, культуры, здравоохранения), за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления.

В качестве признаков  классификации объектов муниципальной собственности могут выступать и другие основания, например, их функциональное назначение (т.е. категория удовлетворяемых общественных потребностей); характер выражения объектов муниципальной собственности (стоимостной или вещественный); степень их доходности (доходообразующие, самофинансируемые, бюджетообременительные) и т.п.

А.В. Смолькова  предлагает ввести в  гражданское законодательство деление муниципального имущества на несколько категорий, по примеру ряда западных стран, законодательство которых «выделяет целый перечень имущества, которое не может находиться в чьей-либо частной собственности, в чьем-либо личном использовании. Эти объекты, например, в странах романского континентального права именуются имуществами общего пользования (ces biens d'utilite publique)».³²

Данная категория во многих странах введена и на муниципальном  уровне. В собственности коммун, муниципий и т.п. находится масса  имущественных объектов в сфере  жилищно-коммунального хозяйства, бытового обслуживания населения, водо-, энерго-, тепло- и водоснабжения городского хозяйства, транспорта общего пользования  и других коммунальных служб. Законодательство о местном самоуправлении позволяет  на местном уровне принимать решения  о придании тому или иному имуществу  статуса общего пользования, а также  запрещает отчуждать такого рода имущество, оно составляет неделимый  фонд имущества, все члены сообщества имеют равные возможности по его  использованию.