Право муниципальной собственности

Например, ст. 296 ГК Молдовы³³ устанавливает, что к публичной сфере государства или административно-территориальных единиц относятся вещи, определенные законом, а также вещи, которые по своему характеру являются имуществом общественного пользования или имуществом, представляющим общественный интерес.

Статья 9 Закона о вещном праве Эстонии³⁴ выделяет всеобщие, публичные и частные вещи. Всеобщей вещью является вещь, которая по своей природной сущности не может относиться к чьей-либо собственности, а может использоваться всяким так, как пользуются воздухом и открытым морем. Публичной вещью является вещь, которая относится к государственной или муниципальной собственности и по своей общественной сущности может использоваться всяким так, как пользуются территориальным и внутренним морями, судоходными водоемами, публичными улицами, площадями и парками. Всеобщая и публичная вещи не находятся в гражданском обороте.

Таким образом, А.В. Смолькова  высказывается за «…введение в российское гражданское законодательство особого статуса муниципального имущества, базирующегося на концепции права публичной собственности. Сердцевина данной концепции предполагает, что небольшая часть имущества, принадлежащего публичным образованиям, может участвовать в гражданско-правовом обороте, большая же его часть (находящаяся в публичной собственности) из него изъята или участвует в нем в очень ограниченных законом рамках».³⁵

Количественно оптимальные  объемы муниципальной собственности определить достаточно сложно. Как отмечают В.Г. Игнатов и В.В. Рудой: «Наиболее приемлемым вариантом является применение не количественных, а качественных критериев оценки границ и размеров муниципальной собственности».³⁶

Формирование муниципальной  собственности на основании качественных критериев предполагает, что в ее состав целесообразно включать объекты:

- обеспечивающие  и гарантирующие выполнение социальных, экономических и прочих функций, которые не должны, не могут или не заинтересованы выполнять федеральные и региональные органы власти и управления, а также хозяйствующие субъекты других форм собственности (муниципальные бюджеты и внебюджетные средства, имущество органов местного самоуправления, муниципальные учреждения социальной защиты, муниципальные объекты инженерной инфраструктуры);

- характеризующиеся  высокой степенью технологически- 
функциональных взаимосвязей в рамках территории муниципального образования (водопроводные, канализационные, тепловые, электрические сети);

- наиболее значимые и приоритетные для целей социально-экономического развития муниципального образования;

- способные функционировать в режиме самофинансирования либо финансироваться за счет бюджетных и вне бюджетных источников муниципального образования.

Таким образом, в  основу формирования муниципальной  собственности изначально должны быть положены следующие принципы: строго целевого соответствия собственности требованиям федерального законодательства; достаточности собственности для эффективного решения вопросов местного значения; соблюдения динамического равновесия между доходообразующими и бюджетообременительными объектами муниципальной собственности с учетом возможностей бюджетно-налоговой системы.

В целях разграничения  объектов государственной и муниципальной  собственности необходимо предварительно решить следующие задачи:

1) провести полную инвентаризацию  объектов государственной федеральной  собственности, собственности субъектов  Российской Федерации и муниципальной  собственности путем создания  Единого электронного информационного  реестра таких объектов;

2) разработать и реализовать  систему их учета путем ведения,  систематизации и своевременного  обновления данных Единого электронного  информационного реестра объектов  государственной федеральной собственности,  собственности субъектов Российской  Федерации и муниципальной собственности.

Главной особенностью оборота  муниципальной собственности является ее публичный характер: она призвана служить обеспечению публично-правовых задач и функций муниципальных  образований. В собственности муниципальных  образований может находиться имущество, необходимое для осуществления  их публичных полномочий.

Объекты, находящиеся в  муниципальной собственности, должны служить интересам социально-экономического развития муниципального образования, получения налоговых доходов  в бюджет муниципального образования, развития экономического потенциала территории, с учетом различия вопросов местного значения отнесенных к компетенции  муниципальных образований. Перечень объектов муниципального имущества  необходимо привести в соответствие с вопросами, отнесенными к компетенции  муниципального образования, основываясь  на принципе его эффективного использования. Органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать, какие объекты  муниципальной собственности требуются  им для решения соответствующих  вопросов местного значения, в пределах установленного перечня. Одновременно, необходимо предусмотреть перечень объектов, входящих в состав муниципальной  собственности, отчуждение которых возможно только с согласия населения путем прямого волеизъявления.

2.2.​ Субъекты права муниципальной собственности

Вопрос о субъектах  права муниципальной собственности носит дискуссионный характер.

Законодатель установил, что субъектом права муниципальной собственности является муниципальное образование (п. 1 ст. 215 ГК РФ и ч. 1 ст. 51 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»³⁷). Однако, поскольку в ч. 1 ст. 130 Конституции РФ говорится: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью», в юридической науке развернулась дискуссия о возможном противоречии ГК РФ и Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Конституции РФ в части определения субъекта права муниципальной собственности.

А.А. Уваров считает, что владение, пользование и распоряжение муниципальной  собственностью согласно ч. 1 ст. 130 Конституции РФ - это прежде всего права самого населения.³⁸ Аналогичной точки зрения придерживается Л.А. Чердакова, Е.Л. Глазков.³⁹

А.А. Хорев также полагает, что основным субъектом права  муниципальной собственности Конституция РФ определила население муниципального образования, и это принципиальное положение, по его мнению, получило дальнейшее развитие в ГК РФ, в п. 1 ст. 215 которого субъектами права муниципальной собственности объявлены муниципальные образования.⁴⁰

 О.В. Бергу считает,  что наделение населением муниципального  образования органов местного  самоуправления компетенцией по  осуществлению права муниципальной  собственности означает лишь  перераспределение полномочий представителей  одного и того же собственника - муниципального образования, но  не передачу от него права  собственности какому-либо другому  лицу.⁴¹

С точки зрения А.Л. Алферова, логическая последовательность слов в  конституционной норме свидетельствует, что триада полномочий - владение, пользование  и распоряжение - относится к местному самоуправлению в целом, но не к населению.⁴²

А.М. Цирин, исследуя нормы ст. 130 Конституции РФ, приходит к выводу, что именно жители поселения в целом выступают в роли собственника первого уровня муниципальной собственности, а выборные органы и должностные лица являются субъектами права муниципальной собственности второго уровня.⁴³

Н.С. Бондарь рассматривает  положения ч. 1 ст. 130 и ч. 1 ст. 132 Конституции РФ в системном единстве, и если в ч. 1 ст. 130 Конституции РФ закрепляются правомочия населения (местного сообщества) как субъекта права муниципальной собственности, то ч. 1 ст. 132 Конституции РФ отражает процесс последующей реализации соответствующих полномочий органами местного самоуправления, выступающими в этом случае от имени муниципального образования (п. 2 ст. 215 ГК РФ, ч. 1 ст. 51 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).⁴⁴

В иностранных конституциях существуют различные подходы к  определению субъекта права муниципальной  собственности. В некоторых основных законах положения о коммунальной собственности относятся к самим  местным территориальным единицам - общинам, коммунам и т.д. (Андорра, Болгария, Лихтенштейн, Люксембург, Польша, Португалия, Словакия, Чехия), в других - к их представительным органам (Белоруссия, Венгрия), в-третьих - к местным исполнительным органам (Казахстан), в-четвертых - к местным  органам власти в целом (Киргизия, Япония), и от того, какие муниципальные  органы упоминаются в конституции, зависят и формулировки: в одних  случаях муниципальная собственность  определяется как имущество, которым  управляют и распоряжаются, в  других - как сфера регулирования, часть компетенции местного уровня власти.⁴⁵

По мнению Д.Б. Сергеева, вне  зависимости от толкования положений ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, субъект права муниципальной собственности различен в конституционно-правовых отношениях при конституировании муниципальной собственности, т.е. при создании, установлении и учреждении, в основном законе государства, а также в муниципально-правовых отношениях, связанных с учредительными нормами в уставе муниципального образования, и в прочих муниципально-правовых и гражданско-правовых отношениях. «В конституционно-правовых и учредительных муниципально-правовых отношениях субъектом права муниципальной собственности выступает местное сообщество (население) муниципального образования, в иных муниципальных и гражданско-правовых отношениях - муниципальное образование. Муниципальное законодательство может содержать и конституционно-правовые, и муниципально-правовые, и гражданско-правовые нормы, регулирующие муниципальные имущественные отношения».⁴⁶

Говоря о субъектах  права муниципальной собственности, следует затронуть еще одну проблему.

Как отмечается в литературе: «Особенности права муниципальной собственности предопределяют необходимость выхода из традиционных для советского и современного российского права рамок юридического лица как организации либо коммерческой, либо некоммерческой».⁴⁷

Следует отметить, что, во многих зарубежных странах муниципалитеты отнесены к юридическим лицам публичного права в отличие от юридических лиц частного права. В первую очередь, это обусловлено особенностями их имущественных прав. В частности, «муниципальная собственность нередко рассматривается как разновидность, децентрализованная форма государственной собственности».⁴⁸

Юридическое лицо - фигура гражданского права. Ни государство, ни субъект РФ, ни муниципальное образование с точки зрения ГК РФ юридическими лицами не являются. Этот статус могут иметь только их органы. В то же время государство, субъекты РФ и муниципальные образования с точки зрения ГК РФ могут участвовать в гражданско-правовых отношениях на равных с другими участниками этих отношений началах (ст. 2, 124). Признав гражданскую правосубъектность муниципалитетов, ГК РФ, однако, не предоставляет им статуса в гражданско-правовых отношениях, позволяя выступать в таковых отношениях только органам местного самоуправления (п. 2 ст. 125). Тем самым, муниципалитеты как институты власти практически лишаются гражданской правоспособности. Признав в ст. 124 право на участие муниципальных образований в гражданско-правовых отношениях, ГК РФ в следующей статье через порядок участия лишает их этого права, так как муниципальные образования не входят в рамки ни коммерческих, ни некоммерческих, ни иных известных ГК РФ организаций - юридических лиц.

Муниципальная собственность  вторична по отношению к самостоятельному решению населением местных вопросов. Главное не собственность, а самостоятельность в решении вопросов. При этом последняя превращается в фикцию, если нет полноправной муниципальной собственности. Если перевести эти рассуждения на уровень реальных ценностей, то можно сказать так: для населения важно не само по себе наличие на территории хорошей больницы, а возможность получения квалифицированных услуг в этой больнице в любое время любым жителем. И наоборот: дорогая для клиента больница не имеет никакой ценности с точки зрения местного самоуправления.

Многие субъекты муниципальной собственности не могут рассматриваться как, прежде всего, коммерческие организации, главной целью которых является извлечение прибыли. Отнесение муниципальных организаций к числу некоммерческих могло бы быть предпочтительнее, если бы не большие ограничения для предпринимательской деятельности, которые законодатель справедливо ввел для этих организаций. Представляется возможным в этом случае вести речь о юридическом лице публичного права.

В.Е. Чиркин выделяет следующие  отличительные признаки юридического лица публичного права:⁴⁹

Во-первых, если юридические  лица частного права (акционерные общества, товарищества и др.) ориентированы  на коммерческую деятельность, на получение  прибыли, то юридические лица публичного права создаются в публичных, общественных интересах.

Во-вторых, юридические лица публичного права могут участвовать  в хозяйственных отношениях, и  в этой непрофильной, попутной, незначительной деятельности их отношения регулируются гражданским правом. Публичная сущность, статус, место такого юридического лица в обществе регулируются публичным  правом.

В-третьих, органы и учреждения публичной власти своей собственности  не имеют. Находящееся в их оперативном  управлении имущество является публичной  собственностью их создателей, учредителей - публично-правовых образований (государства, субъекта федерации, муниципального образования  и т.д.), которой эти органы и  учреждения владеют и пользуются не в своих интересах, а в интересах  их создателей.

В-четвертых, если юридическое  лицо частного права отделено от публично-властных отношений, то юридические лица публичного права «прикосновенны» к публичной  власти. Одни их разновидности осуществляют такую власть, другие состязаются за нее (политические партии), третьи оказывают организованное давление на публичную власть в своих интересах (профсоюзы).

В-пятых, в отличие от юридических  лиц частного права юридические  лица публичного права могут обладать нормоустановительными правовыми  полномочиями, т.е. принимать обязывающие  правовые акты; могут пользоваться распорядительными полномочиями в  отношении не подчиненных им лиц, не входящих в их состав.