Право муниципальной собственности

Так, Федеральный арбитражный  суд Центрального федерального округа подтвердил законность и обоснованность решения Арбитражного суда Курской области, которым признана ничтожным договор мены муниципального имущества на имущество потребительского общества «Коопзаготпромторг». При этом кассационная инстанция, подтверждая правомерность выводов нижестоящего арбитражного суда, указала на то, что отчуждение государственного и муниципального имущества осуществляется на основании законодательства о приватизации.⁵⁸

Законодательство о приватизации регламентирует способы отчуждения муниципального имущества, устанавливая в гл. III - IV, VII Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» их исчерпывающий перечень, условия и порядок применения. При этом основным способом распоряжения муниципальным имуществом признается его отчуждение путем преобразования унитарного предприятия в акционерное общество либо на торгах.

Устанавливаются особенности отчуждения отдельных видов муниципального имущества (земельных участков, имущественных комплексов унитарных предприятий и т.п.) (гл. V Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества»).

Определяется порядок оформления договора и оплаты муниципального имущества (гл. V - VI Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества»).

В то же врем, в отличие от вопросов отчуждения, централизованная правовая регламентация вопросов использования имущества муниципальных образований в законодательстве, практически, отсутствует. Решение данного вопроса полностью отдано на откуп муниципальным образованиям, а именно, - представительным органам муниципальных образований, определяющим порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Специалисты выступают за введение федерального регулирования в этой сфере,⁵⁹ которое возможно в нескольких вариантах: принятие рамочного закона определяющего порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности (государственной и муниципальной собственности); принятие специальных федеральных законов по отдельным видам использования муниципального имущества (муниципального и государственного имущества); принятие рамочного федерального закона, определяющего порядок управления и распоряжения имуществом и необходимых специальных федеральных законов по отдельным видам использования имущества.

Таким образом, содержание права  муниципальной собственности  включает: правомочие владения - юридически обеспеченная возможность хозяйственного господства собственника над вещью; правомочие пользования - юридически обеспеченная возможность извлечения из вещи полезных свойств в процессе ее личного  или производственного потребления; правомочие распоряжения - юридически обеспеченная возможность определить судьбу вещи путем совершения юридических  актов в отношении вещи.

Недостаточно обоснованным представляется  добавление к этой триаде правомочий управления и контроля. В целях исключения противоречий и установления единой правоприменительной практики представляется  нецелесообразным дополнение триады правомочий собственника правомочиями «управление» и «контроль», которые не вносят ничего нового в описание содержания права муниципальной собственности.

В то же время, централизованная правовая регламентация (на уровне федерального законодательства) должна распространяться не только на вопросы использования  имущества муниципальных образований, но и на вопросы его отчуждения.

3.2. Осуществление права муниципальной собственности

Согласно ч.2 ст. 209 ГК РФ собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении своего имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц. Местное же самоуправление не только вправе, но и обязано осуществлять правомочия владения, пользования и распоряжения находящимся в муниципальной собственности имуществом, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Т.е. можно сделать вывод, что местное самоуправление не обладает полной свободой в осуществлении принадлежащих ему правомочий.

Публично-правовая природа  местного самоуправления отражается и  на способах осуществления права  муниципальной собственности. Если граждане и юридические лица могут  осуществлять право собственности  только непосредственно, то местное  самоуправление может осуществлять право собственности как непосредственно  через свои органы, так и опосредованно  через субъектов права хозяйственного ведения и оперативного управления. «Непосредственное осуществление права муниципальной собственности производится органами местного самоуправления от имени муниципального образования».⁶⁰

Полномочия указанных  органов в сфере осуществления  правомочий владения, пользования, распоряжения определяются в основном муниципальными правовыми актами.

Анализ нормативных правовых актов муниципальных образований  показывает, что, как правило, они  принимаются представительными  органами местного самоуправления. Это  вполне объяснимо, учитывая отнесение  вопросов установления порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью к ведению именно представительных органов муниципальных образований. Соответственно, акты других органов местного самоуправления в этой сфере могут приниматься только на основании нормативных документов, принятых законодательными собраниями муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений. С предметной точки зрения обозначенные нормативные документы так и называются - положения о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью. Правда, представительными органами принимаются и специальные нормативные акты - о порядке сдачи имущества в аренду, приватизации и т.п.

Возникает вопрос, как же распределяются в указанных документах полномочия органов самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью.

Как правило, в муниципальных  правовых актах управление и распоряжение муниципальной собственностью закрепляется за органами и должностными лицами, наделенными исполнительно-распорядительными  полномочиями, то есть выдерживается  принцип разделения исполнительно-распорядительной и нормотворческой деятельности. Так, согласно п. 5.4. ст.33 Устава Городского округа – город Волжский Волгоградской области Администрация городского округа (исполнительно – распорядительный орган  местного самоуправления) осуществляет владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в собственности городского округа в соответствии с порядком, утвержденным Волжской городской Думой.⁶¹

Таким образом, представительные органы в вопросах осуществления правомочий владения, пользования, распоряжения муниципальной собственностью наделены полномочиями по нормативному регулированию, тогда как администрация и комитеты по управлению имуществом непосредственно осуществляют указанные правомочия.

Опосредованное осуществление права муниципальной собственности состоит во владении, пользовании и распоряжении муниципальным имуществом муниципальными предприятиями и учреждениями - субъектами хозяйственного ведения и оперативного управления. Указанные организации действуют своей волей и от собственного имени, приобретая (отчуждая) имущество, принадлежащее им на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Однако поскольку все их имущество находится в муниципальной собственности, то они одновременно либо создают, либо соответственно прекращают и право муниципальной собственности.

Таким образом, главная особенность  этого способа осуществления  права муниципальной собственности  состоит в том, что как бы самостоятельные  организации, владея, пользуясь, распоряжаясь от собственного имени и своей  волей принадлежащим им имуществом, в то же время владеют, пользуются и распоряжаются имуществом другого  субъекта права - муниципального образования. Т.е. «..такие юридические лица представляют специфические субъекты права, которые участвуют в гражданском обороте в ограниченных пределах».⁶²

У прав хозяйственного ведения  и оперативного управления есть определенное преимущество, заключающееся в том, что они обеспечивают активное участие  муниципальных и государственных  структур в имущественном обороте  под определенным контролем публично-правовых образований и избавляют публично-правовые образования от ответственности  по гражданско-правовым обязательствам, создаваемым указанными структурами, или ограничивает указанную ответственность. Отдельные цивилисты выступают за сохранение прав оперативного управления и хозяйственного ведения и основанных на них юридических лиц - унитарных предприятий.⁶³

Однако большинство исследователей полагают, что конструкции прав хозяйственного ведения и оперативного управления, а также унитарных предприятий  не приспособлены к новым рыночным условиям хозяйствования. Указывается на то, что данные вещные права не свойственны нормальному гражданскому обороту; они обеспечивают участие в имущественных отношениях искусственных, неполноценных субъектов права;  их реализация на практике порождает многочисленные проблемы, связанные со злоупотреблениями и низкой эффективностью работы унитарных предприятий и учреждений и в отношениях с контрагентами.⁶⁴

В правовой науке давно  ставился вопрос о ликвидации наиболее проблемного из указанных вещных прав - права хозяйственного ведения. Тем не менее, оно продолжает присутствовать в российском гражданском законодательстве.

В литературе высказано мнение, что: «Поскольку права хозяйственного ведения и оперативного управления - правовые конструкции, опосредующие активное участие муниципальных и государственных структур в имущественном обороте, то и отказ от них возможен при кардинальном уменьшении масштабов такого участия. Пока, несмотря на масштабную приватизацию государственного и муниципального имущества, роль государства и муниципальных образований в хозяйственной жизни достаточно велика. То есть в деятельности публично-правовых образований большое значение играет коммерческая составляющая, которая обеспечивается наличием в государственной и муниципальной собственности имущества, не предназначенного для непосредственной реализации функций публично-правовых образований. Хозяйственное ведение и оперативное управление призваны обеспечивать использование этого имущества государственными и муниципальными организациями по его прямому назначению для деятельности, так или иначе связанной с извлечением прибыли».⁶⁵

Полный отказ от указанных  вещных прав на уровне местного самоуправления возможен только после того, как  муниципальные образования проведут отчуждение имущества, которое не может  быть использовано для выполнения стоящих  перед ними некоммерческих задач.

Осуществление права муниципальной собственности, может происходить, также, непосредственно населением - посредством референдумов, опросов, сходов, собраний и иных форм совместного волеизъявления граждан, населяющих территорию муниципального образования.

К сожалению, в России не развита практика проведения референдумов по вопросам осуществления права  муниципальной собственности, в  том числе управления ею. Более  того, законодательством значительно  ограничена компетенция местных  референдумов.⁶⁶

Как отмечает О.Г. Шмелева: «Для муниципальной собственности присуще «размывание» правомочий, т.е. права этой формы собственности четко не закреплены за отдельными субъектами.  Расщепление пучка прав собственности находит отражение в системе противоречий между агентами муниципальной собственности. Муниципальная собственность поощряет поведение, выгоды от которого достаются одному участнику группы, а издержки распределяются среди всех ее членов. Одновременно она ослабляет стимулы к принятию решений, издержки которых несет отдельный участник, а выгоды делятся между всеми членами группы. Например, результаты оппортунистического поведения работник органов местного самоуправления присваивает сам, тогда как экономические потери распределяются между всеми членами местного сообщества и он в качестве совладельца муниципальной собственности несет ничтожно малую их часть. Соответственно, усилия какого-либо индивидуума по формированию эффективного контроля за деятельностью муниципальных служащих характеризуются значительными вмененными издержками, тогда как участие в дележе выгод от установления такого контроля примут все члены местного общества».⁶⁷

Таким образом, в  настоящее  время права собственника от имени  муниципального образования, в основном, осуществляют органы местного самоуправления в лице главы муниципального образования и (или) его администрации. Причем муниципальным имуществом самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются органы местного самоуправления в соответствии с нормативными правовыми актами, которые сами же принимают.

Критерием эффективности спецификации прав муниципальной собственности выступает установленное в результате реализации механизма общественного выбора соответствие ожидаемых выгод издержкам по определению и защите данных прав, равенство предельной общественной выгоды от потребления локальных общественных благ предельным издержкам их производства.

3.3. Защита права муниципальной собственности

Право муниципальной собственности  имеет решающее значение в формировании экономической основы местного самоуправления, в выполнении им социальных функций. Такое ее всеобъемлющее значение в жизни местного сообщества требует развитых юридических форм ее защиты. Законодательство должно содержать систему мер, позволяющих собственнику эффективно защищать свои интересы. Возможность действенного использования вещных прав напрямую связана с наличием системы охранительных мер, направленных на обеспечение реализации данных субъективных прав.

Нарушенное (оспоренное) право муниципальной собственности может быть восстановлено в соответствии с процессуальной формой посредством правосудия. «Это конституционное субъективное право одновременно является и гарантией иных субъективных прав, в том числе и права муниципальной собственности, то есть обладает двойственной природой. Данная гарантия признается эффективной в том случае, когда соблюдены процессуальные принципы и права участников процесса, в результате чего принят законный и обоснованный судебный акт. Она эффективна и тогда, когда принятый по делу судебный акт состоялся не в пользу муниципального образования. Это объясняется тем, что разрешая спор о праве муниципальной собственности и принимая акт не в пользу муниципального образования, суд, тем не менее, определяет правовое положение участников спора, то есть наступает правовая определенность в отношении прав и обязанностей участников процесса. Соответственно, реализуется конституционный принцип правовой определенности».⁶⁸