Право муниципальной собственности

Л.А. Чердакова подчеркивает, что: «Если по отношению к частной  собственности важнейшим смысловым  оттенком словосочетания «право собственности» является значение «правомочия», т.е. права, принадлежащие собственнику в абсолютном либо относительном правоотношении, то при исследовании права муниципальной  собственности на первый план выходит  не субъективный, а объективный элемент - совокупность правовых норм, устанавливающих принципы, правила и порядок владения, пользования и распоряжения имуществом, принадлежащим муниципальным образованиям».15

Институционализация муниципальной собственности подчиняется закономерностям сочетания частного и публичного интереса, частноправовых и публично-правовых начал, отношений властвования, с одной стороны, и реализации прав местного сообщества на решение вопросов местного значения, в том числе через управление и распоряжение муниципальной собственностью - с другой.

Очевидно, что специфика  отношений муниципальной собственности  тесно связана со спецификой местного самоуправления как такового.

Характерными особенностями муниципальной собственности являются:

- непосредственная  связь данной собственности с  интересами местного сообщества;

- воплощение  в ней особой совокупности  экономических отношений между человеком и властью;

- отнесение ее  к разновидности публичной (общественной) собственности;

- муниципальная  собственность является основным инструментом социальной защиты и поддержки населения территории муниципального образования.

Муниципальная собственность  как форма публичной собственности принципиально отличается от собственности частной. Первая служит общему благу, вторая удовлетворяет интересы одного лица (группы лиц).

По мнению  О.В. Дубровина, публично-правовая составляющая института муниципальной собственности выражается в следующем:¹⁶

– институт муниципальной  собственности является одним из институтов конституционного права, системообразующим  элементом местного самоуправления, экономической основой, обеспечивающей целостность и управляемость  системы, социальную защиту населения  и поддержку качества его жизни, решение публично-правовых задач  и функций муниципальных образований;

– приоритет конституционно-правовой регламентации обеспечивается специфическим  методом конституционно-правового  регулирования, в основе которого властно-императивное определение статуса деятельности субъектов правоотношений;

– имущество, находящее в  собственности муниципальных образований, неразрывно связано с осуществлением их публичных полномочий;

– основой публичной (в  том числе, муниципальной) собственности  выступает публичный интерес  – конституционно-правовая категория, имеющая в конституционном праве  значение методологической и позволяющая  наиболее адекватно отражать оптимальный баланс между интересами государства, общества, личности с учетом ценностей закреплённых в Основном законе.

– публично-правовая составляющая институционализации собственности  предстает в виде публичного мотива возможных ограничений права  собственности: публичный мотив  выступает как задачи, которые  решаются с помощью необходимых  и допустимых ограничений;

– публичный мотив как  основание ограничения права  собственности должен отвечать следующим  требованиям: требование соответствия закону, требование справедливости, соразмерности  конституционно закрепленным целям  и охраняемым законом интересам, соразмерность ограничения решаемым задачам общества (т.е. их не чрезмерность).

Учитывая характерные  признаки муниципальной собственности, можно предложить следующую ее модель:

- она определяет нормальные условия жизнедеятельности населения муниципального образования;

- часть объектов производственной и социальной инфраструктуры работает на принципах коммерческого расчета и укрепляет доходную базу местного бюджета;

- создает механизм, позволяющий населению муниципального образования реально участвовать в процессе распоряжения, владения и пользования муниципальной собственностью;

- элементы муниципальной собственности подвижны. При 
необходимости местные органы власти могут ставить вопрос о передаче некоторых объектов федеральной или областной собственности в муниципальную, и наоборот;

- наличие в достаточном размере муниципальной собственности призвано обеспечить стабильность местной власти и ее относительную независимость от вышестоящих структур властной иерархии.¹⁷

Муниципальная собственность - это категория, имеющая в своей основе динамические проявления. Она не просто характеризует принадлежность объекта (средств производства, муниципальной инфраструктуры, коммуникаций) определенному субъекту (опосредованному соответствующими социальными институтами), а «…должна удовлетворять разнообразные потребности населения муниципальных образований, приносить реальную пользу местным коллективам».¹⁸ Это возможно только в том случае, если муниципальная собственность эффективно реализуется, т.е. приносит стабильный доход, обеспечивая рост благосостояния граждан, или непрерывно создает соответствующий ее профилю продукт, воспроизводя все условия существования муниципальной социально-экономической системы.

Однако, как отмечает А.В. Смолькова: «в современной России муниципальная  собственность является особенно уязвимой в силу своих отличительных черт:

1) неспособности совладельца  муниципальной собственности продать  или передать свою долю участия  в ней, а также уклониться  от обладания ею, единственным  способом уклонения от обладания  данным видом собственности является  изменение места жительства;

2) отсутствия тесной связи  между поведением индивидуальных  совладельцев муниципальной собственности  и результатами ее использования;

3) меньшей заинтересованности  в контроле за использованием  имущества, что создает условия  для злоупотребления бюрократического  аппарата своим положением в  личных интересах;

4) отсутствия надежного  способа выявления общественного  интереса».¹⁹

Таким образом, на основе проанализированных признаков и функций муниципальной собственности, последняя, может быть определена как система отношений по присвоению населением муниципального образования (субъектно-опосредованным органами местного самоуправления) средств производства и предметов потребления, совместному владению, пользованию и распоряжению природными условиями, производственной и социальной инфраструктурой в целях удовлетворения потребностей населения муниципального образования, повышения его благосостояния.

Право муниципальной собственности  в субъективном смысле - это принадлежащие  населению муниципального образования (местному сообществу) как коллективному  субъекту муниципальных отношений  правомочия по владению, пользованию  и распоряжению имуществом и денежными  средствами, принадлежащими муниципальному образованию. Правомочие по распоряжению муниципальной собственностью от имени  и в интересах местного сообщества осуществляют органы местного самоуправления. Право муниципальной собственности  в объективном смысле - это институт законодательства, имеющий комплексный  характер и включающий в себя как  нормы муниципально-правового института (элемента системы права) права муниципальной  собственности, так и нормы других отраслей права (преимущественно конституционного, финансового, административного, гражданского, жилищного и земельного).

Задачей законодателя является, с одной стороны, обеспечение равной доступности всем членам общества к объектам муниципальной собственности, с другой стороны - ограничение органов местного самоуправления, наделенных в силу действующего законодательства правами владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, в принятии решений, не соответствующих интересам большинства населения.

 

 

1.3.​ Основания приобретения и прекращения права муниципальной собственности

 Основания возникновения  (приобретения) права муниципальной  собственности представляют собой  юридические факты, которые порождают  способы приобретения вещных  прав, т.е. правоотношения на их  основе.

Основания приобретения права  собственности муниципальными образованиями  можно подразделить на общегражданские  и присущие только публично-правовым образованиям. К последним, в частности, относится изъятие земельного участка  для муниципальных нужд (ч. 1 ст. 279 ГК РФ), отчуждение недвижимого имущества  в связи с изъятием участка, на котором оно находится (ч. 1 ст. 239 ГК РФ), перераспределение публичного имущества на основании актов  законодательства Российской Федерации  и субъектов Российской Федерации. Данные основания совпадают с  основаниями прекращения права  собственности физических и юридических  лиц (ч. 2 ст. 235 ГК РФ). Это существенно  отличает муниципальные образования  от иных субъектов права собственности.

Общегражданские основания  приобретения права собственности  муниципальными образованиями, хотя и  включают основания, предусмотренные  гл. 14 ГК РФ, но применительно к муниципальным  образованиям также имеют свою специфику. Особенно ярко указанная специфика  проявляется в случае с приобретением  права собственности на основе договора, в частности договора купли-продажи.

Во-первых, подобное приобретение регламентируется на основе специальных  положений законодательства, а именно параграфа 4 гл. 30 ГК РФ (часть вторая) «Поставка товаров для государственных  или муниципальных нужд», БК РФ²⁰ и пр.

Во-вторых, муниципальные  образования лишены свободы в  решении указанного вопроса. Согласно подп. «о» стр. 71 Конституции РФ гражданское  законодательство является предметом  ведения Российской Федерации, по которому принимаются федеральные законы и федеральные конституционные законы (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ). Учитывая, что договорные обязательства, основания возникновения и порядок осуществления права собственности определяются гражданским законодательством (ч. 1 ст. 2 ГК РФ), то их регулирование в принципе не может осуществляться какими-либо актами, кроме федеральных.

В-третьих, приобретение права  собственности тщательно регламентировано законодательством. Это выражается и в определении договорных форм, на основе которых происходит приобретение имущества в муниципальную собственность, и в детальном регулировании  содержания и порядка установления соответствующих договорных отношений.

Право собственности по договору у муниципальных образований  возникает на основе государственных  и муниципальных контрактов на поставки товаров, работ, услуг для муниципальных  нужд,²¹ за исключением закупки товаров, работ, услуг бюджетными учреждениями, вложений в уставные капиталы юридических лиц - открытых акционерных обществ, а также совместных с другими лицами вложений в строительство (реконструкцию) объектов муниципальной собственности (преимущественно объектов капитального строительства).

Размещение муниципального заказа по общему правилу должно осуществляться через проведение торгов в форме  конкурса, аукциона, в том числе  аукциона в электронной форме.

Проведение аукциона или  конкурса предполагает осуществление  достаточно сложной процедуры, которая, вместе с тем, является гарантией  максимально эффективного использования  бюджетных средств.

Существенно облегчило процедуру  заключения муниципальных контрактов на поставки товаров, работ, услуг для  муниципальных нужд введение  единого  портала госзакупок,²²  и реализация механизма трехлетнего бюджетного планирования (благодаря которому органы местного самоуправления, получили  возможность устанавливать долгосрочные договорные отношения

Своей спецификой отличаются основания возникновения права  собственности муниципальных организаций,  в первую очередь -  субъектов  ограниченных вещных прав хозяйственного ведения и оперативного управления, чье имущество находится в  муниципальной собственности.

Основу имущественной  самостоятельности муниципальных  организаций составляют:

- регулярные и единовременные  поступления от учредителей, в  том числе ассигнования из  государственного бюджета;

- добровольные имущественные  взносы и пожертвования;

- доходы, получаемые от  использования своего имущества  (приплод, плоды, продукция и  пр.), включая доход от реализации  товаров, работ, услуг;

- дивиденды (доходы, проценты), получаемые по акциям, облигациям, другим ценным бумагам и вкладам;

- другие, не запрещенные  законом поступления.

 Основания прекращения  права муниципальной собственности  не во всем совпадают с общегражданскими  основаниями прекращения права  собственности, перечисленными в  ст. 235 ГК РФ. Например, к имуществу  муниципальных образований неприменимо  такое основание прекращение  права собственности, как национализация (абз. 3 ч. 2 ст. 235 ГК РФ). Государство  и муниципальные образования  не могут отказаться от права  собственности, поскольку отказ  от права собственности может  исходить только от граждан  и юридических лиц (ст. 236 ГК  РФ). В связи с тем, что публично-правовые  образования не являются субъектами  преступлений и правонарушений, к ним в силу ч. 1 ст. 243 ГК  РФ неприменима конфискация.