Международное право в деятельности конституционных судов и иных органов конституционного контроля

Несомненно также, что  при проведении конституционного контроля нужно учитывать и политическую составляющую предварительной формы  охраны Конституции, поскольку инициирование  вопроса о рассмотрении закона на конституционность, при многопартийных режимах, есть в какой-то мере, одна из форм политической борьбы, которые, обращаясь в высшую конституционную  инстанцию, надеются восстановить «справедливость» и добиться своих желанных целей.  Возможно, что учет этих обстоятельств в современных политических условиях не столь важен, однако не исключено, что в будущем при изменении политического климата Конституционному Совету необходимо будет учитывать и эти факторы.

Проведение контроля в  этой области затрагивает также  природу национального представительства. Как известно, в конституционном  праве действует «презумпция  добросовестности законодателя», основанная на предположении, что, обсуждая и принимая законы, законодатель изначально, как  представитель интересов нации, не преследует цели нарушить Конституцию, а напротив, стремится к тому, чтобы его продукция принималась  на ее основе и не противоречила  ей. Применение этой презумпции, по мнению ученых, «является обязательным  условием, составляющим нормативное  содержание конституционного принципа правового государства» [1, с.27].  В таком подходе отражается концепция верховенства закона, в котором выражается всеобщая воля народа. Исходя из этой посылки, существует абстрактное предположение, что акты всенародно избранных (представительных) органов власти не могут подвергаться сомнению. Такая традиция, как известно, сложилась в Великобритании, Канаде и некоторых других государствах, в которых судебная власть не вправе отменять акты законодателя.

Относительно вопроса  о юридической природе таких  решений следует отметить, что  в отличие от постановлений об официальном толковании норм Конституции, имеющих, как известно нормативный  характер, само решение о конституционности  акта также содержит норму, общеобязательное и волевое предписание для  всех субъектов правоотношений. Например, профессор Витрук Н.В., рассматривая этот вопрос, отмечает, что «решения конституционных судов, признающих положение закона или иного акта не соответствующими Конституции, является специальной нормой, одновременно отменяющей ее действие. Установленный таким образом  факт его соответствия больше никем не может устанавливаться и должен всеми признаваться» [2, с.106].

Устанавливая соответствие законодательных актов Конституции, конституционные суды решают и некоторые  позитивные функции. Принимая  участие  в законодательном процессе, но и  выступает в роли созаконодателя, правовые позиции которого оказывают  стимулирующее воздействие на процесс  совершенствования действующего законодательства, повышая, таким образом, конституционную  культуру и правосознание  участников законотворческого процесса. Важно  также отметить, что, признавая несоответствующими Конституции законы, Совет не только обеспечивает режим конституционной  законности, но и ставит под сомнение профессионализм депутатского корпуса, подрывая его авторитет и презумпцию добросовестности законодателя, актуализируя одновременно проблему конституционной  ответственности высших органов государственной власти как составной части механизма охраны Конституции.

Различные правовые традиции на практике породили неодинаковое толкование понятия «неконституционности». Так, еще в прошлом столетии, было высказано  предположение, что «существуют  определенные различия между английским, французским и американским пониманием этого понятия. Для англичанина, например – «это мнение, высказанное  спикером Парламента о неконституционности  закона»; для француза – «заявление о неконституционности закона, предполагающего  одновременно и его осуждение»; а  для американца, напротив, «неконституционность акта Конгресса, это необязательно  его осуждение, несмотря на то, что  он считается недействительным» [3, с.123]. С тех пор подходы к  оценке данного понятия существенно  сблизились. Основные различия в основном касаются форм контроля и последствий  принятых решений, например связанных  с активизацией научных дискуссий  по поводу эффективности закона и  законотворческого процесса.    

Во многих европейских  странах, напротив, в системе конституционного законодательства важное место отводится как конституционным (во Франции - органическим), так и обычным законам. В государствах СНГ  - Азербайджане, Грузии, Молдове, России и др., конституционный закон имеет классическое предназначение и применяется только для внесения изменений и дополнений в Конституцию. В Узбекистане, помимо функции, корректирующей Конституцию, конституционные законы регулируют и другие наиболее важные отношения. В Таджикистане таковыми признаются и акты толкования Конституции. В Киргизии также на конституционном уровне четко определена система конституционных законов и сферы регулируемых ими отношений. Таким образом, юридическая природа и назначение законов как видим, не везде одинакова. Рассматривая причины введения в конституционную практику понятия конституционный закон, ученые связывают это с «желанием законодателей суверенных государств подчеркнуть важность и значимость  определенных вопросов в жизни страны, а требование квалифицированного большинства – должно обеспечить взвешенность подхода» [4, с.32].

В зарубежной практике накопилось множество примеров  активного участия органов конституционного контроля в механизме защиты процессов формирования общественного мнения. Так, Конституционный Суд  Венгрии, рассматривая  схожую проблему, отметил, что «конституционность организационных решений в сфере информационных прав граждан должна гарантировать всестороннее, пропорционально сбалансированное и правдивое отображение существующих в обществе мнений и непредвзятое освещение событий и фактов, интересующих гражданское общество». В Болгарии Конституционный Суд, отверг доводы оппозиции в нарушении принципов плюрализма и признал соответствующим Конституции положения закона, предоставляющим право Правительству, назначать руководящие посты в Совете по национальному спектру радиочастот и в государственном комитете по связи». Аналогичные споры возникали также в Польше, Чехии, Германии, России и других странах, анализ которых дан в научной литературе [5, с.47]. 

Позитивно оценивая принятое решение, необходимо добавить, что деятельность неправительственных организаций  с иностранным участием должна полностью  соответствовать законодательству страны пребывания. Не секрет, что помимо реализации вполне безобидных благотворительных  акций и программ гуманитарного  характера, НПО могут иметь и  конкретные политические проекты, связанные  с повышением активности граждан  и направленные на смену власти и  дестабилизацию политической жизни. Особенно наглядно это проявляется в периоды  электоральных кампаний. Примеры  Югославии, Украины, Грузии, Кыргызстана  и некоторых других стран, где  произошли конституционные перевороты, яркое тому подтверждение.

Практике известны яркие  примеры того, как органы конституционного контроля при проведении нормоконтроля  выявляли серьезные пробелы в  правовом регулировании, обращая внимание законодателя на необходимость скорейшего их восполнения. Так, Конституционный  Суд Литовской Республики  при  рассмотрении закона «О порядке и  условиях восстановления права собственности  граждан на сохранившееся недвижимое имущество» на предмет конституционности  сформулировал доктрину преодоления пробела в законодательстве, суть, которой заключалась в следующем: «Конституция, по мнению Суда, не допускает наличия пробелов в законодательстве, и поэтому противоречащим Конституции может быть признан закон или любой иной нормативный правовой акт, если в них нет правовой нормы, которая должна быть закреплена именно в данном законе или ином правовом акте» [6, с.78].

Проблема установления конституционного статуса языков во многом определяется национальным составом, развитостью институтов гражданского общества, а также желанием государств сохранить сложившуюся веками этническую самобытность общества и его стремлением уважать права и свободы человека и гражданина. Поэтому неслучайно при изучении языковых проблем возникает множество проблем этнического, исторического, социального, экономического, психологического и политического характера.  Исходя из этого, в многонациональном государстве языковые проблемы необходимо освещать объективно, предоставляя печатное пространство и эфирное время для разных мнений, уделяя при этом большое внимание воспитанию толерантной культуры, основанной на принципах справедливости и уважения личности.   

Примечательно, что рассматривая на соответствие Конституции законы, органы конституционного контроля способны сдерживать силовые акции органов  государственной власти, которые  под видом борьбы с терроризмом  ограничивают, либо нарушают конституционные  свободы. В этом отношении определенная практика стала складываться, прежде всего, в США, России и тех странах  Европы, которые непосредственно  испытали на себе террористические выпады. Так, Конституционный Суд Германии, в порядке последующего конституционного контроля, еще в феврале 2006 года признал  неконституционным принятый Бундестагом  Закон, разрешающий органам власти сбивать гражданские самолеты, захваченные  террористами. Среди прочего, спецслужбы наделялись также правом самостоятельно принимать решение, если, по их мнению, возникала опасность, что захваченный  самолет может быть использован  для совершения террористических актов  в отношении наземных целей.  Рассмотрев данный Закон, Суд  постановил, что  «подобные действия несовместимы с  правом на жизнь и гарантиями человеческого  достоинства». Этим же решением был  введен запрет на привлечение военнослужащих обеспечивать безопасность во время  проведения спортивных мероприятий, напомнив, что общественные работы с их участием возможны только в случаях ликвидации стихийных бедствий [7].  Среди несомненных достоинств, связанных с защитой прав и свобод личности, правовая позиция Конституционного Суда также имеет и иные цели. Она вполне вписывается в систему сдержек и противовесов – фундаментальный принцип конституционализма, когда одна власть при помощи правовых инструментов сдерживает и ограничивает действия другой власти. Проблемы ограничения действий силовых структур в контексте защиты прав и свобод личности актуальны и для Казахстана, в законодательстве которого содержится  немало спорных моментов.

1.2. Конституционный контроль в зарубежных странах

Фактическая и юридическая  конституции могут, как совпадать, так и расходиться. Расхождение  свидетельствует о фиктивности части норм юридической конституции (наблюдается в странах с авторитарными режимами). В преодолении расхождений большую роль играет конституционная юстиция или же конституционный контроль.

Существует несколько  моделей конституционного контроля.

Европейская модель конституционного контроля получила самое широкое  распространение после Второй мировой  войны, постоянно совершенствовалась, и теперь она воспринимается на других континентах. Распространение этой модели, в основном связано с двумя обстоятельствами. Первое — это желание не допускать повторения грубейших нарушений прав человека и гражданина, имевших место до и во время Второй мировой войны. Второе обстоятельство связано с концентрацией власти в руках исполнительных органов, которые в ряде стран к тому же опираются на послушное парламентское большинство. Конституционный контроль в этих условиях становится заметным барьером на пути возможных нарушений конституции.

Для обоснования конституционного контроля использовались несколько  основных теории¹². Органическая теория исходила из того, что поскольку конституция – акт учредительной власти, то акты органов, предусмотренных конституцией и обладающих властью, нижестоящей по отношению к учредительной, не должны противоречить акту учредительной власти,. Институциональная, теория исходит из того, что конституция устанавливает «правила игры» для органов власти, ни один из которых не должен посягать на полномочия другого, а для федеративных государств особенно важно соблюдение разграничения сфер компетенции центра и субъектов федерации. Естественно-правовая теория, или теория общественного договора, считает, что конституция устанавливает правила для управляющих и управляемых, прежде всего гарантии прав человека и гражданина, и конституционный контроль призван следить за их соблюдением.

Все эти теории верны и дополняют  друг друга.

Органы конституционного контроля вопросы конституционного спора  рассматривают в разной плоскости.

Рассматривая законы на конституционность, органам конституционного контроля нередко приходится решать сложные правовые вопросы с политическим подтекстом. Именно с такой проблемой столкнулся Конституционный Суд Литвы, при рассмотрении законов «О выборах в Сейм» и «О выборах в органы местного самоуправления». Вкратце напомним, что названные законы лишали избирательных прав всех бывших работников КГБ СССР и Латвийской ССР, членов коммунистической партии, Трудового интернационального фронта и некоторых других организаций, участники которых якобы «препятствовали» независимости Латвийской Республики.

По мнению заявителей «данные  ограничения противоречат не только нормам  Конституции, предусматривающих  право каждого принимать участие  в управлении делами государства  и осуществлением местного самоуправление, но и не соответствуют положениям Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а  также Международному пакту о  гражданских и политических правах, поскольку допускают дискриминацию  по признакам приверженности к определенным политическим убеждениям и членству в общественных объединениях. Кроме того, названные ограничения способствует внедрению элементов коллективной ответственности». Представитель Парламента, принимавший участие в разработке указанных законопроектов, напротив полагал, что «оспариваемые ограничения вполне допустимы и соразмерны  в отношении лиц, которые своей деятельностью препятствовали установлению в Латвии демократического порядка, и необходимы в целях защиты национальной безопасности и демократического строя».

Рассмотрев доводы сторон, Конституционный Суд признал  спорные положения законов соответствующими не только Конституции, но и международным  обязательствам. При этом Суд не принял во внимание положения Резолюции  Совета Европы 1996 года «О мерах по ликвидации последствий прошлой коммунистической тоталитарной системы», согласно которой  «люстрационные законы не должны противоречить  требованиям правового государства, а установленные ограничения  в правах, вытекающих из люстрационного процесса, не должны продолжаться более  пяти лет». Однако  правовая позиция  Суда о том, что «ограничения не могут  носить постоянный характер, а Парламенту при этом необходимо периодически оценивать  политическую ситуацию на предмет сохранения такого ограничения» в последующем  сыграла позитивную роль в реформировании избирательного законодательства.

Принятый 29 января 2004 года Закон  «О выборах в Европейский Парламент», уже не содержал ограничений пассивного избирательного права. В другом решении, Конституционный Суд Латвии признал отдельные статьи иммиграционного закона не соответствующим Конституции, в части  устанавливающий  запрет на въезд в страну определенной категории лиц. В общей сложности, «черный список» содержал около 8 тысяч человек, среди которых были известные российские политики, бизнесмены и другие лица. По мнению Суда, статьи закона, согласно которым распоряжения министра внутренних дел, составляющему такой список обжалованию не подлежат, должна быть аннулирована, поскольку противоречат нормам международного права и Конституции [8, с.144].

Обеспечивая верховенство Конституции  по отношению к нижестоящим актам  органы конституционного контроля должны исходить из того, что отраслевое законодательство, особенно в такой многосложной сфере  как права и свободы личности, должно основываться на принципах справедливости и разумности, учитывать баланс государственных  и общественных интересов. Граждане должны быть уверены, что конституционный  контроль законов не будет направлен  на ограничение их конституционных  прав и свобод, а напротив, станет гарантией стабильности их правового  режима.