Понятие, назначение и свойства Конституции Республики Беларусь

Исходя из закрепленного  в Конституции правила о том, что в случае расхождения Конституции  и закона действует Конституция, можно сделать несколько выводов:

1) закон не может  “закрыть” чьи-то конституционные  полномочия;  
2) Конституция действует и тогда, когда закон еще не отменен, не признан утратившим силу; 3) норма Конституции действует как непосредственно, так и через издаваемые государственными органами акты.

Анализ норм Конституции  позволяет сделать вывод, что  иерархия актов, принимаемых органами общегосударственного уровня, предопределяется источниками их правомочий, т.е. где  они закреплены — в Конституции или законе. Так, акты Президента по реализации конституционных полномочий не могут отменяться законами. Парламент может ограничивать лишь те права Президента, которые были переданы ему законом.

В связи с необходимостью устранения отставаний в конституционном преобразовании общества не исключается возможность делегирования Парламентом определенных полномочий в области правового регулирования общественных отношений иной ветви власти. Такая практика была на Украине, весьма развита в США. Белорусская Конституция прямо указывает на возможность делегирования Парламентом своих полномочий Президенту.

В переходных положениях Конституции нет указания на то, в течение какого срока должны быть приняты упоминаемые в ней  нормативные акты. Тем самым предопределяется значение конституционного регулирования, а не отдельных законов. Задача состоит в том, чтобы действовала сбалансированная оптимальная Программа законопроектных работ, в которой бы учитывались приоритеты правового регулирования общественных отношений.

Проблемой, требующей своего решения, является определение пределов законодательного ведения Парламента. В новой редакции Конституции нормы, посвященные данному вопросу, сформулированы более определенно, а именно: путем перечисления проектов законов, которые вправе рассматривать Палата представителей. Однако этот перечень не является закрытым и вполне допустимо принятие законов и по другим вопросам, если их решения не отнесено к компетенции иных органов. Можно утверждать не только о тех полномочиях, которые явно указаны в Конституции, но и о подразумеваемых полномочиях Парламента, Главы государства, иных органов с учетом их природы.

Непосредственному применению конституционных норм призван содействовать  и Конституционный Суд. Для этого  могут быть использованы различные формы его работы. Наиболее эффективной - является принятие решений в виде заключений Конституционного Суда. В этом случае Конституционный Суд принимая окончательные, не подлежащие обжалованию и опротестованию решения, тем самым предопределяет юридические последствия, которые наступают в связи с проверкой конституционности тех или иных норм. Суд самостоятельно определяет дату, с которой признанные неконституционными нормативные акты или их отдельные положения не могут применяться судами и иными органами. В практике Суда были решения, когда допускалось некоторое действие во времени актов, признанных неконституционными, а также признание таковыми и не имеющими юридических актов с момента принятия по истечении пяти лет их действия. В данном случае Суд руководствовался необходимостью принятия не только законного, обоснованного, но и справедливого решения.

Хотел бы отметить, что  Конституционный Суд Республики Беларусь при подготовке своих решений  довольно часто обращается к анализу  рекомендательных актов, которые одобрены Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ. В этом я вижу тот реальный вклад Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ, который он вносит в формирование правовой  системы в наших государствах, в обеспечение прав и свобод граждан.

Так, для определения  своей позиции мы обращались к  анализу понятий "нормативный  правовой акт", "обратная сила закона", сформулированных в статье 43 Рекомендательного  законодательного акта "О нормативных  правовых актах государств - участников СНГ", одобренного Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ 13 мая 1995 года, а также в статье 12 Модельного уголовного кодекса для государств - участников СНГ, принятого Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ 17 февраля 1996 года, в которой, в частности, указывается, что закон, устраняющий преступность деяния, смягчающий наказание или иным образом улучшающий положение лица, совершившего преступление, имеет обратную силу,  то есть распространяется на лиц, совершивших соответствующее деяние до вступления такого закона в силу, в том числе на лиц, отбывающих наказание.

Конституционный Суд  Республики Беларусь, к сожалению, не может возбуждать производство по делам  о проверке конституционности нормативных  актов, если предложение об этом исходит от гражданина. Хотя я полагаю, что в перспективе к этому можно прийти. В Конституции наряду с закреплением основных положений статуса Конституционного Суда, предусмотрено, что компетенция, организация, и порядок деятельности Конституционного Суда определяются законом. В связи с этим еще в середине 90-х годов прошлого века обращалось внимание, что Суд может быть наделен дополнительными правами. В этом убеждал комплексный анализ Конституции. Компетенция — это совокупность прав, обязанностей и ответственности того или иного субъекта. Как отмечалось, в статье 116 Конституции предусмотрено, что не только организация и порядок деятельности Конституционного Суда, но и его компетенция определяется законом. Кстати, аналогично решен вопрос о компетенции Правительства (ст.108 Конституции), органов местного управления и самоуправления (ст.124), Прокуратуры (ст.128), Комитета государственного контроля (ст.131). В Конституции закреплены основные, фундаментальные права, которые могут быть дополнены, развиты соответствующими законами, развивающими статус названных органов. Было много противников идеи расширения полномочий Конституционного Суда, в том числе и из числа руководителей Верховного Суда, Прокуратуры Республики Беларусь. Правовое сознание их быстро изменилось в связи с изданием в 2008 году Президентом Республики Беларусь декрета, направленного на расширение полномочий Конституционного Суда.

К сожалению, у нас  практически нет практики толкования Конституции. В 1997 году был лишь единственный случай, когда Парламент по предложению Президента принял конституционный закон о толковании Конституции. В случае отсутствия ясности, противоречивости практики применения конституционных норм следовало бы чаще Парламенту пользоваться данным правомочием.

В Конституции достаточно часто упоминается закон как источник правового регулирования общественных отношений. Очень важно, чтобы законы и другие нормативные акты адекватно отражали содержание конституционных норм с учетом общественного развития. Сейчас нужна последовательная работа по совершенствованию текущего законодательства.

Многие нормативные  акты потеряли свою актуальность, устарели, становятся тормозом общественного  развития. Поэтому Президент, Правительство, Парламент и стремятся восполнить те пробелы, которые у нас есть в правовом регулировании. У нас проделана огромная работа по кодификации законодательства. В формировании современной правовой системы огромную, если не решающую, роль могут сыграть суды.

Следует в качестве важнейшего элемента правотворческого процесса предусмотреть прогнозирование последствий принятия того или иного нормативного акта. Необходима криминологическая экспертиза всех нормативных правовых актов, в том числе ведомственных. Причем должны проводить не только юристы, но и специалисты в области экономики, финансов, банковской сферы и др.

Нужно сосредоточить  усилия на технологии обеспечения конституционных  норм, верховенства Конституции. Полезно  было бы внедрить правило принятия решений распорядительного, а в  некоторых случаях и нормативного характера Парламентом, Президентом, Правительством, местными органами, министерствами, ведомствами, иными государственными органами и должностными лицами со ссылкой на акт более высокой юридической силы, т.е. Конституцию, закон, указ и т.д.

§ 2. Конституционализация текущего законодательства и практики его применения – важнейший юридический императив

Принятие в Республике Беларусь современной Конституции, вобравшей в себя основные современные правовые идеи (разделение властей, верховенство права, политический плюрализм, многообразие форм собственности, провозглашение человека, его прав и свобод высшей целью и ценностью общества и государства), явилось рубежным моментом в развитии белорусского государств. Одобрение народом Конституции, помимо всех прочих факторов, означает, что государственные органы, должностные лица и граждане взяли на себя обязательство создать новую, более совершенную, базирующуюся на Конституции государственно-правовую систему, где текущее законодательство и практика его применения соответствует конституционным принципам и нормам. Основой деятельности любого органа государственной власти, в том числе и судов, является Конституция, закрепленные в ней принципы и нормы. Следует отметить, что Конституция содержит не только конкретные нормы, но и нормы-принципы, которыми должны руководствоваться нормотворческие и правоприменительные органы. Если проанализировать российскую или белорусскую Конституции, то можно назвать ряд принципов правового, демократического, социального государства, которые пронизывают весь ее текст и тем самым обусловливают развитие наших государств по правовому, демократическому пути.

Выдающийся  австрийский юрист Г. Кельзен  справедливо отмечал, что важно  не только обеспечить действительность правовой нормы, но и ее действенность. Таким образом, имелось в виду соотношение между долженствованием правовой нормы и бытием (реальностью). Конституционная норма действенна, если созданные в соответствии с ней нормы, в общем и целом, применяются и соблюдаются. Он совершенно справедливо отмечал, что “законы, изданные при старой Конституции и не воспринятые новым порядком, больше не считаются действительными, а органы, уполномоченные старой Конституцией, не считаются компетентными”. По существу, речь идет о конституционализации текущего законодательства, формулировании его с учетом базовых конституционных принципов и норм, являющихся каркасом для всего позитивного законодательства.

К сожалению, опыт нашей страны и других государств, в том числе и с давними демократическими традициями, свидетельствует о длительности такого пути, живучести прежних, консервативных взглядов (стереотипов) на право и его роль в преобразовании общества, сохранении у отдельной части должностных лиц отношения к праву как к инструменту, используемому для защиты корпоративных интересов.

Медленно меняется правовое сознание, и прежде всего должностных  лиц. Обращая внимание на недостатки (а они есть в любой стране), необходимо отметить, что после принятия в Республике Беларусь новой Конституции  очень много сделано для приближения  нашего законодательства и практики его применения к международным стандартам. Это – активная нормотворческая деятельность Президента, Парламента, Правительства, а также контрольная деятельность Конституционного Суда по проверке соответствия Конституции нормативных актов органов государственной власти, включая и акты местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов.

Основой для конституционализации текущего национального законодательства, приближения стран молодой демократии к тому эталону правового государства, который сложился в ряде западных европейских стран, являются принципы правового государства, сформулированные либо “выводимые” из текста Конституции Республики Беларусь, международных документов, прежде всего посвященных статусу человека и гражданина.

Важно обеспечить “выстраивание” всей иерархии правовых актов в соответствие с Конституцией, смысл которой, ее толкование и применение должно осуществляться в соответствии с общепризнанными  принципами правового государства.

Как уже отмечалось, одним из важнейших является принцип непридания актам, устанавливающим или усиливающим ответственность, обратной силы. И хотя в ст. 104 Конституции Республики Беларусь речь идет о законах, однако указанный принцип имеет универсальный характер и распространяет свое действие на все акты законодательства, т.е. декреты, указы, постановления Правительства, акты министерств, ведомств, местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов. Здесь много недостатков и огромное поле деятельности для Конституционного Суда, а также органов Прокуратуры, на которые возложено осуществление соответственно контроля и надзора за конституционностью и законностью правовых актов.

Конечно, могут  быть и изъятия из принципа непридания акту обратной силы, например, когда речь идет о расширении для граждан преимуществ, основанных на законе.

Отступление от принципа недопустимости придания обратной силы закону, ухудшающему  правовое положение участников общественных отношений в сфере экономических  отношений допустимо лишь в исключительных случаях (например, в связи со стихийным бедствием и необходимостью ликвидации ущерба).

Усилия органов законодательной  и исполнительной власти, Конституционного Суда должны быть направлены на утверждение  в повседневной практике не только такого важнейшего принципа, как запрещение обратной силы закона, но и поддержание доверия гражданина к государству при осуществлении его органами правотворческой функции, а также защита приобретенных прав.

Важнейшим требованием оптимального управления является принцип информированности граждан о принятых актах законодательства. У нас, полагаю, неправильно исполняется конституционное положение, предусмотренное в части шестой ст. 104 Конституции, согласно которому законы вступают в силу через 10 дней после опубликования, если иное не предусмотрено законом. Анализ этой нормы позволяет сделать вывод, что правилом, а не исключением, должно быть установление соответствующих переходных сроков для вступления в силу новых правовых актов.

Закрепление в законодательстве прав граждан и их реализация должно иметь стабильный характер. Гражданин должен быть уверен, что он не подвергнется таким правовым последствиям, которые он не мог предвидеть в момент принятия своего решения.

Нормативные акты должны быть понятными для правоприменителя, а не являться юридическими “головоломками”. Именно по причине неясности нормативные акты могут быть оспорены в Конституционном Суде. Когда норма права сформулирована неясно, необходимо весьма осторожно подходить к вопросам ответственности конкретных лиц. Здесь весьма полезен для нас опыт Российского Конституционного Суда.

Законодательство должно быть стабильным, но не в плане его  консервации, а принятия таких юридических  актов, которые бы предвосхищали  потребности завтрашнего дня. Следует исключить нормотворческую “круговерть”. Стабильное современное законодательство – залог стабильного развития государства и общества.

В правотворческой и правоприменительной  деятельности должен учитываться принцип  пропорциональности ограничения того или иного права достигаемым целям.

Принцип пропорциональности имеет самостоятельное значение. Ограничения должны быть необходимыми, законодателю следует выбирать наименее обременительное средство ограничения прав. Принцип пропорциональности должен рассматриваться как допущение такого вмешательства в права и свободы, которые конституционно необходимы. Основой для определения законности действий является ст. 23 Конституции, а также положения международных документов о правах и свободах граждан.