Конституционный контроль

Т. Я. НАСЫРОВА

 

КОНСТИТУЦИОННЫЙ КОНТРОЛЬ

 

ИЗДАТЕЛЬСТВО

КАЗАНСКОГО  УНИВЕРСИТЕТА

1992

 

Печатается  по рекомендации

Редакционно-издательского  совета

Казанского  университета

Научный редактор - проф. Б.Л. Железнов

Рецензенты: проф., член Конституционного Суда Российской

         федерации О.И.Тиунов,

     доц. Р.В. Шагеева

В монографии рассматриваются теоретические  и нормативные основы конституционного контроля в рамках отечественной  государственности. Анализируются  практика конституционного контроля высшими органами государственной власти, перспективы развития законодательства, призванного обеспечить верховенство Конституции в республиках. Особое внимание уделено правовому статусу специальных органов правовой охраны Основного Закона: Комитету конституционного надзора СССР, Конституционному Суду Российской Федерации.

Для студентов  юридических вузов, аспирантов, ученых, практических работников. Может быть использовано в качестве учебного пособия по специальному курсу "Конституционный контроль".

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Оглавление

 

 

Предисловие

Процесс реформирования отечественной государственности  продолжается. Государственно-правовая наука, постепенно освобождаясь от шор политического и идеологического монизма и осваивая новые мировоззренческие ценности, обращается к исследованию проблем, которые должны составить научно-теоретическую базу преобразований, проводимых в стране. Очертания последних, приобретая законодательное оформление (в том числе в виде конкретных государственных структур), позволяют увидеть одну из основных перспектив развития современного государства - формирование демократической правовой государственности. Главным ориентиром выступает человек, его высокая правовая защищенность, особое отношение самого государства (его структур, механизмов и отдельных должностных лиц) к обществу и праву. Характеристика этой государственной модели включает также законодательное ограничение пределов действия государства, его функционирование на основе системы разделения властей и учреждения юридических механизмов защиты конституционных прав граждан и самой Конституции¹.

Конституция является тем фундаментом, на котором  возводится все здание действующего законодательства. Ее несоблюдение оборачивается  разрушением правовой системы, существенным ослаблением законности и правопорядка, возрастанием стихийности в общественном развитии. Обеспечение стабильности, в первую очередь, с точки зрения соблюдения основных прав и свобод граждан - непременное условие прогрессивного развития любой общественной системы.

Известно, что разделение властей  призвано обеспечить поддержание демократической  формы государства за счет рассредоточения  власти, создания системы сдержек  и противовесов, ставящих преграду узурпации всей ее полноты какой-либо из государственных структур, ничем не ограниченной личной власти. С другой стороны, предполагается, что все субъекты, обладающие властью, исходят из закона

 

 

правовых  пределов определения сферы их деятельности. Разделение властей не означает одноуровневости законодателя, управления и суда, непосредственно связано с принципом верховенства закона и прежде всего Конституции². Здесь действуют различные, в том числе и политико-правовые механизмы. Среди них важную роль играет правовая охрана Конституции, Основного Закона, выполняющего роль главного политического и правового документа. Деятельность всех государственных органов, общественных организаций, должностных лиц, граждан, все правовые акты должны соответствовать Конституции. Этим определяется значение института конституционного контроля и надзора, призванного обеспечивать соответствие Конституции иных нормативно-правовых актов.

Данный институт прошел своеобразный путь развития в  нашей стране. Его функции осуществлялись и судебными органами (20-е годы), и надзорными (прокуратура), была конституционно закреплена парламентская форма контроля, носившая в основном предварительный характер. Первоначальные этапы свидетельствуют о достаточно успешном его развитии. Однако по мере все более полного огосударствления различных сфер жизни общества, включая и науку, менялось и отношение к институту конституционного контроля и надзора.

Длительное  время официальная теория и практика отвергали необходимость специальной  правовой охраны Конституции. Предполагалось, что достаточно сформулировать справедливые, демократические положения и все члены общества им будут безусловно следовать. Считалось, что определенная в Конституции модель ее защиты обеспечит соответствующее Основному Закону место в правовой системе. Однако практически она состояла лишь в закреплении в Конституции положений о ее верховенстве, высшей юридической силе и необходимости соответствия ей всех других нормативных актов. Этот принцип объявлялся основным гарантом обеспечения верховенства Конституции. Кроме того, Конституция закрепляла контрольные полномочия высших органов власти. Практически же учрежденная в СССР парламентская система конституционного контроля бездействовала.

Правотворческая практика, особенно на ведомственном  уровне, практика государственного строительства  опрокинули иллюзию автоматического соблюдения верховенства Основного Закона и содержащихся в нем прав и свобод граждан. (К слову сказать, реформирование государственных структур остроты проблемы не сняло. Еще не

 

 

разобрались в прежних завалах ведомственных  актов, как появился новый срез вопросов, связанный, в частности, с введением во многих возникших на территории бывшего Союза ССР республиках чрезвычайных полномочий у президента и правительства, в том числе по изданию нормативных актов (Российская Федерация, Республика Татарстан).)

Тем временем за рубежом, особенно в послевоенные десятилетия, почти повсеместно  утверждается система специализированных органов охраны Конституции, которая, несмотря на ее несомненную связь с политикой, стала одним из атрибутов правового государства, средством борьбы за демократические права личности.

Реорганизация политической системы СССР, повлекшая  за собой ее серьезные изменения, коснулась и механизмов защиты Основного Закона. Речь идет об учреждении такого неизвестного нашей политико-правовой системе органа, как Комитет конституционного надзора СССР.

Образование специального органа охраны Конституции - принципиальный шаг. Помимо основной цели - правовой защиты Основного Закона страны, новая структура способствовала решению общесоциальных задач, принятию действенных мер по повышению доверия всего населения к государству в период, справедливо называемый переходным и характеризующийся различными негативными явлениями. Небезосновательно признано, что успех начатых в стране преобразований во многом зависит от укрепления доверия к государству, проводимым им реформам. Достижение этой цели возможно различными путями. Один из них - все государственные решения должны основываться не на личном усмотрении руководителей, а только на законе, в конечном счете - на Конституции страны. В этом отношении принцип законности, конституционности должен утвердиться в общественном мнении как единственная и нерушимая основа всех государственных решений³. Кардинальное улучшение контроля и надзора за соблюдением Конституции и законов через создание специализированной системы - одна из необходимых гарантий. Хотя, безусловно, ее эффективность во многом зависит от реализации комплексного подхода, совершенствования самого законодательства, активизации деятельности различных государственных институтов, прежде всего представительных органов власти, составляющих новый главный центр принятия государственных решений и контроля за их исполнением.

 

 

Учреждение  Комитета конституционного надзора  СССР впервые в истории отечественной государственности решило вопрос о создании в структуре верховной власти специального органа, призванного следить за соответствием законов и других правовых актов Основному Закону страны. Вопрос о целесообразности придания указанных функций либо Верховному Суду СССР, либо специальному судебному органу, в частности Конституционному Суду, в период обсуждения проекта Закона об изменениях и дополнениях Конституции СССР вылился в серьезные парламентские дебаты. Итогом явилось принятие Вторым съездом народных депутатов СССР Закона "О конституционном надзоре в СССР", избрание Комитета конституционного надзора СССР. Изменения и дополнения, связанные с учреждением аналогичных органов, были включены в конституции ряда республик. Там самым было положено начало формированию системы специализированной охраны Конституции.

Следующий этап развития рассматриваемого института  приходится на период полного кризиса союзной государственности и перемещения центра тяжести реформ в республики, образовавшиеся на территории бывшего Союза ССР. После распада СССР речь в основном идет о Российской Федерации, где начал функционировать Конституционный Суд.

Гуманистическая ценность конституционного контроля в  демократическом обществе, его роль как несомненного атрибута правового государства уже не оспаривается. На современном этапе процесс преобразования в этой сфере еще идет. Поэтому важно с учетом накопленного опыта определить понятие и сущность конституционного контроля и надзора, оценить первые шаги органов специализированной правовой охраны Конституции, попытаться дать обобщенное представление о роли формирующейся системы в рамках действующей государственной модели. До сих пор не утратила своей актуальности дискуссия, особенно усилившаяся в период разработки проекта новой Конституции Российской Федерации, о возможности придания полномочий по правовой охране Конституции Верховному Суду⁴. Этим и ряду других проблем конституционного контроля и надзора, ограниченных, естественно, рамками отечественной действительности, посвящена настоящая работа.

Материал  исследования был использован автором  при подготовке Закона Республики Татарстан "О конституционном надзоре в ТССР" и проекта Закона Республики Татарстан "О Конституционном Суде Татарстана".

 

ГлаваI

Конституционный контроль в системе институтов государства

§ I. Понятие конституционного контроля

Существуют  различные подходы к определению  понятия конституционного контроля. В первую очередь речь идет об охране Конституции путем осуществления контроля за конституционностью нормативных актов. Можно говорить о конституционном контроле в связи  с проведением в демократическом правовом государстве принципа разделения властей и закреплении его в Основном Законе страны. Тогда конституционный контроль допустимо рассматривать как деятельность, заключающуюся в ограничении власти и разрешении конфликтов¹.Предварительным условием ее правомерности является непосредственное действие норм Конституции, что напрямую связано с принципом верховенства закона и прежде всего Конституции. Цивилизованная правовая государственность предполагает сбалансированность конституционной системы, что достигается, в частности, через преодоление определенных диалектических противоречий, например, между юридической и фактической конституциями, между конституционной моделью и негативными явлениями в обществе. Это один из путей достижения баланса законодательной, исполнительной и судебной властей, обеспечения взаимного контроля соответствующих органов, их взаимодействия в целях разумного уравновешения с позиции принципа разделения властей. Причем, на наш взгляд, здесь не должно быть противоречий между признанием полновластия народа и верховенством высшего представительного органа, как это отражено в действующих конституциях республик. Ограничение должно допускаться только с точки зрения Конституции как акта высшей юридической силы. Парламент как высший представительный орган отражает волю народа только  в той мере, в какой его деятельность не выходит за рамки конституции и осуществляется в соответствии с последней. Таким образом, орган, на который возложен контроль за конституционностью,  не

 

 

противопоставляет свою волю воле народа: его задача - охрана Конституции, являющейся наиболее глубоким выражением воли народа, от возможных  посягательств со стороны парламента в случае проявления им неуважения к Основному Закону².

Возможны  и иные подходы к рассмотрению сущности конституционного контроля через  анализ характера этой деятельности, ее форм и последствий. Стержневое значение в них имеет принцип верховенства Конституции. Принцип приоритета конституционных норм, с одной стороны, является частным случаем принципа верховенства закона, ибо Конституция - тоже закон, хотя и играющий в системе законодательства роль Основного Закона. С другой стороны, эта роль Конституции, а также проявление в Конституции власти и воли народа непосредственно (всенародное обсуждение, особо торжественная процедура принятия и т.п.) говорят о том, что приоритет конституционных норм играет совершенно особую роль в осуществлении принципа верховенства закона, роль его конституционного ядра. Принцип верховенства закона связан с его высшей юридической силой. Чтобы разобраться в осуществлении принципа приоритета конституционных норм, необходимо остановиться на более общем понятии - принципе верховенства закона.

Высшая сила закона предполагает установление приоритета законов во всей системе правовых актов, которыми руководствуются государственные  органы, общественные организации, граждане. Закон выше  инструкции - вот конституционный идеал. Если же инструкция, ведомственный акт и т.д. искажают принципы, цели и нормы закона, противоречат им, сужают их действие, снижают законодательно заданный уровень гарантий и т.п., то возникает явление, названное в научной литературе "законным беззаконием".

По мнению ряда ученых, важнейшей юридической гарантией обеспечения принципа верховенства закона явилось бы нормативное закрепление всех присущих закону признаков, иными словами, издание своеобразного Закона о законах, нормативное регулирование законотворчества.

Как нам представляется, гарантия верховенства закона состоит не только в отграничении законодательства от "незаконодательства", но и в  ограничении  времени и безусловности действия подзаконных нормативных актов. Например, представляется необходимым установить максимальный срок действия инструкций, по истечении

 

 

которого  они автоматически теряют нормативную  силу. В противном случае незыблемым останется чудовищный парадокс, когда нормы иных инструкций оказываются более долговечными и стабильными, чем конституционные нормы, которые по своей сущности рассчитаны  на стабильность, длительность действия.