Конституционный контроль

В соответствии со ст.125 Конституции СССР Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР осуществляли контроль за всеми подотчетными им государственными органами. Так, выполняя функции конституционного контроля, внеочередной III Съезд народных депутатов СССР принял постановление в связи с решениями Верховного Совета Литовской ССР от 10-12 марта 1990 года, в которых отменялись действия Конституции Литовской ССР и Конституции СССР на территории республики. Съезд признал решения Верховного Совета Литовской ССР противоречащими статьям 74 и 75 Конституции СССР и объявил их недействительными²². Другой пример. Указом Президиума Верховного Совета СССР "О внесении изменений и дополнений в Закон СССР  " Об уголовной ответственности за государственные преступления" и некоторые другие законодательные акты СССР" от 8 апреля 1989 г. был установлен новый состав преступления "Оскорбление или дискредитация государственных органов и общественных организаций"  (ст.II прим.)²³. Статья содержала расплывчатые формулировки, допускающие различные толкования, при этом предусматривала серьезные уголовные санкции. Она была подвергнута обоснованной критике, воспринята как угроза основным правам граждан, закрепленным в Конституции. И хотя отмена указов Президиума Верховного Совета СССР была прерогативой Верховного Совета СССР, Съезд народных депутатов СССР отменил своим постановлением ст.II прим указанного акта²⁴.

Функции Верховного Совета СССР в сфере конституционного контроля обусловливались его статусом постоянно действующего, законодательного, распорядительного и контрольного органа государственной власти СССР. Он обеспечивал единство законодательного регулирования на всей территории Союза ССР, устанавливал Основы законодательства Союза ССР и союзных республик, осуществлял  в пределах компетенции Союза ССР законодательное регулирование порядка реализации конституционных прав, свобод и обязанностей граждан, принимал законы СССР и давал их толкование, ратифицировал и денонсировал международные договоры СССР. Верховный Совет СССР имел право отменять акты кабинета министров в случае несоответствия их Конституции и законам СССР (ст. 113 Конституции СССР). Верховный Совет СССР непосредственно и через создаваемые

им органы осуществлял  контроль за соблюдением и проведением  в жизнь государственными органами, организациями и объединениями граждан Конституции СССР, законов СССР (ст.169 Регламента Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР). Например. Верховный Совет СССР признал незаконными решения Верховных Советов республик, блокирующих проведение референдума по вопросу о судьбе Союза ССР. В постановлении указывалось, что лишение граждан возможности участвовать в референдуме является нарушением прав человека на участие в управлении своей страной, провозглашенных во Всеобщей декларации прав человека, противоречит Конституции и законам СССР²⁵.

В обеспечении правовых гарантий соблюдения норм Конституции СССР важную роль играли постоянные комиссии палат и комитетов Верховного Совета СССР. Постоянные комиссии палат и комитетов Верховного Совета СССР - органы, которые формировались непосредственно Верховным советом СССР и использовались для предварительного и последующего контроля. Предварительная проверка акта на соответствие Конституции осуществлялась в период подготовки законопроекта, когда он проходил обсуждение в соответствующих комиссиях. Последующий конституционный контроль применялся в отношении уже принятых нормативных актов. Например, принятию Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26 ноября 1988 г. о признании недействующими ряда положений Закона Эстонской ССР от 16 ноября 1988 г. "О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Эстонской ССР" и Декларации Верховного Совета Эстонской ССР предшествовало рассмотрение указанных актов на заседаниях комиссий законодательных предположений палат Верховного Совета СССР²⁶.

Постоянные  комиссии, участвуя в осуществлении  контроля за проведением в жизнь  законов СССР и иных решений Съезда народных депутатов СССР, Верховного Совета СССР, за деятельностью "государственных и общественных органов, разрабатывали предложения и принимали рекомендации, подлежащие обязательному рассмотрению соответствующими органами (ст.180 Регламента Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР).

До внесения изменений  в Конституцию СССР от 14 марта 1990 года Президиум Верховного Совета СССР был уполномочен осуществлять контроль за соблюдением Конституции СССР и обеспечивать соответствие

конституций и законов союзных республик  Конституции СССР и законам СССР (ст.119 Конституции СССР). Статья 179 Регламента Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР также предусматривала, что Президиум Верховного Совета СССР  в случае выявления расхождений Конституции или закона союзной республики с Конституцией СССР либо законами СССР ставит перед Президиумом Верховного Совета союзной республики вопрос о приведении Конституции или закона союзной республики в соответствие  с Конституцией либо законом СССР, издавая при необходимости указ по данному вопросу.

Но, как уже  отмечалось, Президиум пользовался  этой функцией в так называемом рабочем порядке, официальная практика по существу отсутствовала. Она была реанимирована уже в период перестройки и в основном касалась федеративного среза законодательства.

Так, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 ноября 1988 года признал  ст.2, 3, 4 и 5 Закона Эстонской ССР от 16 ноября 1988 года "О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Эстонской ССР" и абзацы третий и четвертый Декларации Верховного Совета Эстонской ССР о суверенитете Эстонской ССР от 16 ноября 1988 года недействующими, как противоречащие Конституции СССР²⁷. Указанный Закон Эстонской республики, в частности, предусматривал регистрацию Президиумом Верховного Совета Эстонской ССР Законов СССР в качестве предварительного условия их действия на территории Эстонии, а также право Верховного Совета Эстонской ССР приостанавливать или устанавливать пределы применения законодательных актов СССР (ст.5). Президиум Верховного Совета СССР указал на нарушение этой нормой Конституции СССР, в соответствии с которой Законы СССР имеют одинаковую силу на территории всех союзных республик (ст.74), а Союз ССР в лице своих высших органов власти и управления обеспечивает единство законодательного регулирования на всей территории страны (ст.73).

Можно также привести для  примера Указ Президиума Верховного Совета СССР от 16 августа 1989 года, который признал ч.I ст.3 и ч.1 ст.4 Закона Эстонской ССР от 8 августа 1989 года "О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Эстонской ССР", ч.1 и 3 ст.2 и ст.8 Закона Эстонской ССР "О выборах в местные Советы народных депутатов Эстонской ССР" от 8 августа

1989 года не  соответствующими Конституции СССР  и международно-правовым обязательствам СССР²⁸.

В порядке  реализации своих полномочий по конституционному контролю Президиум Верховного Совета СССР принимал и постановления. Например, постановление от 10 января 1990 г. "О несоответствии Конституции СССР актов по Нагорному Карабаху, принятых Верховным Советом Армянской ССР I декабря 1989 года и 9 января 1990 года"²⁹.

В связи с  учреждением поста Президента СССР и внесением изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР Президиум Верховного Совета СССР был лишен указанных полномочий. Президент СССР наделялся полномочиями гаранта соблюдения прав и свобод советских граждан, Конституции и законов СССР (п.1 ст.127³ Конституции СССР). Президент СССР подписывал законы СССР, был вправе не позднее чем в двухнедельный срок возвратить закон со своими возражениями в Верховный Совет СССР для повторного обсуждения и голосования. Он имел право отменять постановления и распоряжения кабинета министров СССР, акты министерств СССР, других подведемственных ему органов; имел право по вопросам, отнесенным к ведению Союза ССР, приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений Советов Министров республик в случаях нарушения ими Конституции СССР и законов СССР (п.8, 9 ст.127³ Конституции СССР).

Используя свои контрольные  полномочия, Президент СССР издавал  указы. Например, уже в первые дни  после избрания на пост Президента СССР им был издан Указ о дополнительных мерах по обеспечению прав советских граждан, охране суверенитета Союза ССР  на территории Литовской ССР³⁰. Несмотря на относительно небольшой срок функционирования института президентства в СССР, он достаточно активно использовался именно как инструмент контроля за соответствием нормативных актов Конституции СССР. Правда, здесь, как и в аналогичной практике Президиума Верховного Совета СССР, в основном присутствовал федеративный срез законодательства³¹.  В указах констатировались нарушения конституционных норм и предусматривались юридические последствия таковых. Так, в Указе Президента СССР от 19 мая 1990 г. "Об основах временного порядка управления Эстонией" говорится о нарушении этим законом ст.20, 70,71, 73 и 75 Конституции СССР и Закона СССР "О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР", постановляется

"объявить  закон Эстонской ССР от 16 мая I99C г. "Об основах временного порядка управления Эстонией" недействительным с момента его принятия"³².

Реализуя  полномочия по охране Конституции, Президент  СССР обращался с заявлениями. Например, в Заявлении Президента СССР от 12 августа I99C года дается опенка действий Верховного Совета Эстонии с точки зрения Конституции СССР, подтверждается, что Указ Президента СССР от 14 мая 1990 г., объявивший недействительным с момента принятия постановление Верховного Совета Эстонии "О государственном статусе Эстонии" от ЗС марта 1990 года, остается  в силе³³.

Право отлагательного вето в отношении законов, принятых Верховным Советом СССР, также могло быть использовано Президентом в целях обеспечения верховенства Конституции и законов СССР, соблюдения прав и свобод граждан. Факт неподписания Президентом СССР закона, принятого Верховным Советом СССР по мотивам защиты прав граждан, противоречащего существующим законам, имел место³⁴.  В отношении законов, принимаемых Съездом народных депутатов СССР, Президент таким правом не пользовался.

Характерен  пример использования вето президентом  союзной республики. Речь идет о Земельном кодексе Кыргызстана, который Президент республики подписал за исключением ч.1 ст.2 кодекса, устанавливающей, что "земля в республике Кыргызстан является достоянием киргизского народа и находится в исключительной собственности республики Кыргызстан". Свою позицию Президент выразил в официальном письме Председателю Верховного Совета республики, указав, что такая редакция противоречит Декларации о государственном суверенитете республики Кыргызстан, Конституции (Основному Закону) республики, которые содержат понятие "народ Кыргызстана", а не киргизский народ. В статье 10 названной Декларации провозглашается, что земля в республике Кыргызстан является достоянием народа республики. Понятие "народное достояние" применительно к земле в сложившейся отечественной и зарубежной практике характеризует определенную социальную связь народа с землей. Сущность этой связи состоит в том, что каждый человек имеет равные возможности в земельных отношениях, равный доступ к земле. Поэтому предоставлять преимущество какой-то одной нации в земельных отношениях значит извращать смысл самого понятия "народное достояние". Президент

республики  предложил парламенту обсудить и  поставить  на голосование другую редакцию ч.1 ст.2 Земельного кодекса, обеспечивающей равные права всем гражданам республики в соответствии с Основным Законом Кыргызстана³⁵.

Президентская власть в свою очередь находилась в поле деятельности Комитета конституционного надзора СССР. Согласно п. 2 ст.124 Конституции СССР Комитет конституционного надзора СССР по поручению Съезда народных депутатов СССР, по предложению Верховного Совета СССР давал заключения о соответствии указов Президента СССР Конституции и законам СССР. Так, Указ Президента СССР от 20 апреля 1990 г. "О регламентации проведения массовых мероприятий на территории Москвы в пределах Садового кольца"³⁶ Комитет конституционного надзора СССР в своем заключении признал несоответствующим Конституции СССР (ст.127⁷) и приостановил его действие на основании ст.21 Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР" до устранения выявленного несоответствия.

В Российской Федерации Президент, также обладая  определенными полномочиями в области  охраны Конституции, подконтролен Конституционному Суду России. Примером может служить факт признания Конституционным Судом неконституционным его Указа от 19 декабря 1991 года "Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР".

В соответствии с Конституцией Российской федерации  в рассматриваемом плане деятельность Президента остается под контролем парламента. Согласно п.19 ст.109 Конституции России, Верховный Совет отменяет Указы Президента Российской Федерации на основании заключения Конституционного Суда России. Пока эта практика отсутствует, но будет уместным привести в качестве примера использования указанных полномочий парламентом республики в отношении указов Президента факт, имевший место в украинском парламенте. Верховным Совет Украины в соответствии с заключением постоянной комиссии по вопросам законодательства и законности признал 18 указов Президента Украины неконституционными³⁷.

К органам  конституционного надзора СССР следует  отнести Прокуратуру СССР. В соответствии со ст.164 Конституции СССР  надзор за точным и единообразным исполнением законов СССР всеми министерствами и другими органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями, местными Советами народных

депутатов, их исполнительными и распорядительными  органами, политическими партиями, общественными организациями и массовыми движениями, должностными лицами, а также гражданами осуществлялся Генеральным прокурором СССР, прокурорами союзных республик и подчиненными им прокурорами.

При осуществлении  функции надзора за точным единообразным исполнением законов деятельность прокуратуры была направлена на укрепление законности (в том числе и конституционной), правопорядка и на охрану от всяких посягательств, закрепленных Конституцией общественного строя СССР, его политической и экономической систем, социально-экономических, политических, личных прав и свобод граждан, провозглашенных и гарантируемых Конституцией СССР и советскими законами, прав и законных интересов государственных предприятий, учреждений, организаций, колхозов, иных кооперативных организаций и их объединений, других общественных организаций. Известно, что прокурорский надзор осуществляется в отношении органов и должностных лиц, ему не подчиненных, и не имеет полномочий по непосредственному вмешательству в их оперативно-хозяйственную, организаторскую и иную деятельность. Прокурор не отменяет решения других органов, не применяет мер наказания к нарушителям закона, а требует, чтобы компетентные органы, общественные организации и должностные лица устранили нарушение закона и применили меры воздействия к лицам, нарушившим его. Согласно Закону СССР "О рассмотрении судом обращения прокурора о признании правового акта незаконным и о внесении дополнений в Закон СССР "О Прокуратуре СССР"" от II июня 1991 г., в случае отклонения протеста  на незаконный правовой акт прокурор был вправе обратиться в суд с заявлением о признании опротестованного им акта незаконным. Обращение прокурора в суд приостанавливало действие опротестованного правового акта до рассмотрения дела судом³⁸.