Конституционный контроль

В Законе СССР "О конституционном  надзоре в СССР" речь шла о

 

 

республиканских органах конституционного надзора, а некоторые республики ввели контрольные органы - Конституционные Суды (Россия). На наш взгляд, при условии укрепления правовой базы СНГ, Российской Федерации институт может объединить нормы всех этих уровней даже при условии закрепления ими различных систем гарантирования Конституции. Главенствующую роль в этом плане будут играть договорные нормы о конституционной юрисдикции соответствующего союза. На срезе одноуровневых норм она, естественно, принадлежит конституционным нормам.

Нормативно-правовой институт конституционного контроля и  надзора есть место пребывания юридических  норм. Соответственно должен решаться вопрос о месте смешанных актов. В рассматриваемый институт входит та их часть, которая носит нормативный характер и является носителем юридических предписаний - формой права²⁰.

Конституционный контроль и надзор следует рассматривать  как важный политико-правовой институт. Введение специализированной охраны Конституции внесло существенные изменения в отечественную политическую систему, явилось шагом к осуществлению принципа разделения властей, созданию механизмов правового государства. Политический аспект видится и в том, как разнятся властные полномочия органов охраны Конституции (от возможности приостановления до прямой отмены неконституционных актов).

По нашему мнению, далеко не всегда есть смысл  выделять политический или правовой характер общественного установления. Соответствующие органы, нормы, обычаи "живут" в конкретных общественных отношениях. Они присутствуют во всех срезах и условиях, создают то, что реально называется институтом конституционного контроля и надзора. Общественные отношения дают почти беспробельную картину системы, ибо при наличии "бреши" в нормативной части она так или иначе преодолевается в процессе функционирования имеющихся структур, т.е. в этих отношениях. Данный подход позволяет рассматривать конституционный контроль и надзор с точки зрения субъективного отношения к различным проявлениям института конституционного контроля и надзора (например, понимания его юридической ценности, но отрицания его политического содержания), воспитания высокого уровня правосознания, конституционного мышления.

Не отрицая  особенностей правовой материи, составляющей основу рассматриваемого институционного образования, нельзя отвергать

 

 

и его социальное значение. Социальная ценность, помимо правовой, в том, что эта система необходима не только обществу в целом, провозгласившему курс на правовое общество, но выгодна и отдельной личности. Она охраняет Конституцию и закрепленные в ней права     и свободы граждан, обеспечивает их стабильный статус.

Как определенное общественное установление конституционный контроль и надзор с учетом его многообразных характеристик может быть поставлен в один ряд с таким высокоуровневым понятием, каким является конституционный        строй.   Последний определяется, вероятно, не только наличием Конституции и     ее организующей роли в обществе, но и реальными структурно оформленными атрибутами правового государства, демократическим политическим режимом, отраженными в Основном Законе. Конституционный контроль и надзор в той или иной мере аккумулирует и обеспечивает все эти позиции.

 

 

ГлаваII

Конституционный контроль и надзор в СССР

§ I. Возникновение и развитие конституционного контроля и надзора

В Советском  государстве конституционный контроль возник  с появлением первой Советской Конституции - Конституции РСФСР I918 года. Конституционный контроль в первые годы Советской власти осуществляли Всероссийский Съезд Советов и ВЦИК.

Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет, осуществляя функции конституционного контроля, имел право отмены правовых актов, противоречащих Конституции РСФСР 1918 года. Практически это право реализовывалось Президиумом ВЦИК.

ВЦИК и  его Президиум вели также большую  разъяснительную работу по предупреждению конституционных нарушений, то есть они были наделены правом толкования Конституции. На страже конституционности стояли и другие органы государственной власти РСФСР, например, СНК РСФСР. Так, постановлением СНК РСФСР от 22 июля 1918 года была разъяснена недопустимость употребления  термина "товарищ народного комиссара", поскольку такой должности в "Конституции Советской Республики не существует"¹. Своим предписанием от 23 июля 1918 года на имя Бакинского Совета ВЦИК потребовал от последнего безусловного подчинения решениям Всероссийского съезда Советов и указаниям ВЦИК и СНК РСФСР².

Особенно  широко конституционный контроль и надзор начал применяться после образования Союза ССР. Объясняется это, видимо, тем, что нужно было достаточно хорошо отработать взаимоотношения между только что созданными органами власти и управления, с одной стороны, и сохранившимися, но с изменившейся компетенцией, республиканскими органами власти и управления, с другой³.

Особенностью конституционного контроля в период с 1923 по 1933 год было то, что в соответствии с Конституцией СССР 1924 года наряду со Съездом Советов, Центральным Исполнительным Комитетом

 

 

и Президиумом  ЦИК СССР важные функции конституционного надзора выполнял Верховный Суд СССР, что нашло закрепление в Положении о Верховном Суде СССР, утвержденном ЦИК СССР 23 ноября 1923 года⁴.

Осуществляя конституционный надзор, Верховный Суд СССР давал заключения по требованию Президиума ЦИК СССР о конституционности постановлений ЦИК и СНК союзных республик, СНК СССР. Он также вносил представления в Президиум ЦИК СССР о приостановлении  или отмене постановлений центральных органов по мотивам их неконституционности. При этом Верховный Суд не обладал правом постановки вопроса о конституционности правовых актов Всесоюзного Съезда Советов, ЦИК СССР и его Президиума. По Положению эта функция Верховного Суда СССР была одной из главных.

В 1924 году в  Верховный Суд СССР поступило 2197 нормативных материалов для проверки с точки зрения конституционности. В дальнейшем объем работы по конституционному надзору постоянно возрастал: в 1928 году Верховный Суд СССР рассмотрел уже 6272 нормативных акта и дал заключения об их конституционности. Из 66 вопросов, рассмотренных на четырех пленарных заседаниях Верховного Суда в 1925 году, 36 касались осуществления конституционного надзора; из 61 вопроса, рассмотренного на пяти заседаниях Пленума Верховного Суда СССР в 1926 году, - 34. В 1927 году на пленарных заседаниях Верховного Суда СССР было рассмотрено 46, в 1928 году -68 вопросов о конституционности нормативных актов⁵.

24 июля 1929 года  ЦИК и СНК СССР утвердили  новое положение о Верховном Суде СССР. По этому Положению Верховный Суд СССР, осуществлял конституционный надзор, имел право давать Президиуму ЦИК СССР заключения о конституционности постановлений ЦИК и Президиумов союзных республик, а также нормативных актов СНК СССР, СТО. Эти заключения он давал лишь по требованию Президиума ЦИК СССР. По своей собственной инициативе, а также по инициативе Прокурора Верховного Суда СССР и Президиумов ЦИК союзных республик Верховный Суд имел право вносить представления в Президиум ЦИК СССР о приостановлении и отмене постановлении ЦИК союзных республик и их Президиумов по мотивам их несогласованности с Конституцией СССР и общесоюзным законодательством.

Согласно  постановлению ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1933 года "Об учреждении Прокуратуры  Союза ССР" Верховный Суд СССР был освобожден

 

 

от функции  конституционного надзора. Эта работа полностью перешла к органам прокуратуры.

По мнению В.К.Дябло, практика конституционного надзора  в СССР показывает, что в период с 1923 по 1933 г. преобладали четыре группы конституционных нарушений, имевших место в деятельности как союзных, так и республиканских органов:

1) структурные  нарушения, т.е. изменения структуры высших органов, производимые органами, не уполномоченными на это Конституцией, создание новых органов, не предусмотренных Конституцией, изменения Конституций союзных республик, не согласованные с союзной Конституцией;

2) нарушения  компетенции: присвоение компетенции  органов Союза органами союзных  республик, расширение компетенции  органов Союза за счет компетенции союзных республик, вторжение одних союзных наркоматов в компетенцию других, издание союзными наркоматами актов, относящихся к ведению законодательных органов Союза;

3) нарушения  требуемой союзной Конституцией  согласованности между актами  высших органов Союза ССР и союзных республик, нарушение общесоюзного законодательства органами союзных республик;

4) нарушения  порядка издания законодательных  актов и распоряжений наркоматов, допускавшиеся органами Союза  и органами союзных республик  в отношении законов и распоряжений органов Союза⁷.

Если по Конституции  РСФСР 1918 года орган конституционного контроля мог отменить любые неконституционные  акты, то Конституция СССР 1924 года вопрос о порядке устранения конституционных  нарушений решала иначе. В отношении актов Всесоюзного Съезда Советов, ЦИК и его Президиума конституционный контроль был предварительным, т.е. осуществлялся в момент принятия того или иного нормативного акта указанными государственными органами. После принятия правовых актов вопрос об их конституционности уже  не вставал, если на этом не настаивали по каким-то причинам "союзные республики или заинтересованные органы Союза ССР.

Осуществляя конституционный контроль, Президиум  ЦИК СССР мог приостанавливать неконституционные  акты республиканских съездов Советов. В этом случае вопрос об их конституционности окончательно решал ЦИК СССР. Что же касается актов иных органов государственной власти, СНК СССР и его отдельных комиссариатов,

 

 

ЦИК и СНК  союзных республик, то Президиум  ЦИК СССР имел право не только приостанавливать, но и отменять их.

После принятия Конституции СССР 1936 года компетенция  органов конституционного контроля изменилась. Принимая во внимание суверенный характер союзной республики, Президиум Верховного Совета СССР не мог ни приостановить, ни тем более отменить неконституционные акты представительного органа государственной власти - Верховного Совета союзной республики.

В эти годы сложилась практика, когда компетентные органы союзных республик по обращениям в рабочем порядке Президиума Верховного Совета СССР сами устраняли нарушения конституционности республиканского законодательства. Именно так были устранены расхождения УК и УПК некоторых республик с общесоюзными Основами законодательства⁸. В целях восстановления конституционной законности Президиум Верховного Совета СССР официально констатировал факты противоречия того или иного закона союзной республики Конституции СССР или общесоюзному законодательству и предлагал органам, принявшим неконституционный акт, привести его в соответствие с общесоюзным законодательством. Данная практика устранения неконституционности нормативных актов получила закрепление в Регламенте Верховного Совета СССР. В случае выявления расхождения Конституции или закона союзной республики с Конституцией или законом СССР, говорится в ст.64 Регламента, Президиум Верховного Совета СССР ставит перед Президиумом Верховного Совета союзной республики вопрос о приведении Конституции или закона союзной республики в соответствие с Конституцией или законом СССР, издавая при необходимости указ по данному вопросу⁹. С января 1938 года по февраль 1969 года Президиум Верховного Совета СССР издал четыре указа по вопросам несоответствия отдельных статей конституций и шесть указов о несоответствии отдельных актов союзных республик общесоюзному законодательству¹⁰.

Однако в  дальнейшем, как показывает анализ, Президиум Верховного Совета СССР практически  не пользовался указанным правом официально. Конституционный контроль в "рабочем порядке"  стал его основной формой. Видимо, это одна из причин рождения огромного вала неконституционных актов союзного и республиканского "ранга", в том числе ведомственных, парализовавших действие Основного Закона.

 

 

Уже с принятием  Конституции СССР 1936 года осуществлению конституционного контроля и надзора придается меньше значения. Вопросы конституционности нормативных актов стали в основном решаться не после принятия нормативных актов, а в период их обсуждения и подготовки. Само по себе использование предварительного конституционного контроля нормально, но в условиях действия культа личности, при котором допускались серьезные нарушения  законности, множественности субъектов правотворчества и т.д., он оказался недейственным. Свою негативную роль в постепенном "забвении" этого института сыграло и отсутствие четкого правового механизма, специального Закона, регламентирующего вопросы организации, компетенции и деятельности органов конституционного контроля и надзора.

Конституция СССР 1936 года относила осуществление  конституционного контроля в СССР к компетенции Верховного Совета СССР и его Президиума (п. "г" ст.14). Конституция СССР 1977 года сохраняет преемственность в этих положениях. В период разработки нового конституционного законодательства в юридической литературе широко обсуждался вопрос о совершенствовании конституционного контроля. В частности, многими авторами признавалась необходимость создания специального органа конституционного контроля: Конституционного комитета¹¹, Конституционного совета¹² или Конституционной комиссии¹³.

Законодатель с подобными предложениями не согласился и возложил осуществление функции конституционного контроля на Президиум Верховного Совета СССР (п.4 ст.121 Конституции СССР).  В принципе вопросы конституционного контроля мог решать и Верховный Совет СССР, поскольку в соответствии со ст.108 Конституции СССР "Верховный Совет СССР правомочен решать все вопросы, отнесенные настоящей Конституцией к ведению Союза ССР", а ст.73 относит к ним и контроль за соблюдением конституционной законности. Аналогичные полномочия были закреплены за Президиумами Верховных Советов союзных и автономных республик. Соответственно вопросы контроля за соблюдением Конституции республики  могли быть рассмотрены и Верховными Советами непосредственно.  Однако такая практика отсутствовала. Например, в исследованиях, посвященных контрольным функциям Президиума Верховного Совета союзной