Конституционный контроль

3 период обсуждения  проекта Закона "О конституционном  надзоре в СССР" некоторыми депутатами было заявлено несогласие  со ст.II Закона, предусматривающей рассмотрение союзно-республиканских споров союзным органом - Комитетом конституционного надзора, так как, по их мнению, нарушалось юридическое правило - никто не может быть судьей в собственном деле³. Эти аргументы не бесспорны, так как в Комитет конституционного надзора СССР включались представители республик (ст.5 Закона). Необходимый для рассмотрения указанных споров нейтралитет обеспечивался конституционной нормой, согласно которой "липа, избранные в Комитет конституционного надзора СССР, не могут одновременно входить в состав органов, акты которых поднадзорны комитету" (ст.124 Конституции СССР).

Теперь обратимся  непосредственно к тексту Закона. Он состоял из 5 разделов, включающих 31 статью. Его можно условно разбить  на две основные части. Первая посвящена  общим положениям. Поскольку Закон учреждал новый политико-правовой институт, было важно его понимание как прямыми адресатами норм, так и другими субъектами права, в том числе и гражданами. Поэтому прежде всего он закреплял цели конституционного надзора в СССР⁴. Статья I Закона гласила: "Конституционный надзор в СССР учрежден в целях обеспечения соответствия актов государственных органов и общественных организаций Конституции СССР, конституциям союзных республик и автономных республик, охраны конституционных прав и свобод личности, прав народов СССР, демократических основ советского общества". Указанные положения Закона позволили не только правильно толковать содержание акта, но и определять сферу его действия. Так, в ст.1 была четко определена основная направленность на охрану конституции в правотворчестве ("обеспечение соответствия актов государственных органов и общественных организаций Конституции СССР, конституциям союзных и автономных республик"). Такое толкование подтверждается ст.10, определявшей акты, поднадзорные Комитету конституционного надзора СССР. В ней, в частности, закреплялось нераспространение конституционного надзора на правоприменительные акты: "Надзорные функции Комитета конституционного надзора СССР не распространяются на приговоры и иные решения судов,  решения органов расследования, прокуратуры, государственного арбитража по гражданским, уголовным, административным, арбитражным делам". Заметим, что Закон РФ "О Конституционном Суде Российской Федерации" не только дал более широкое понимание нормативно-правового акта как объекта конституционного контроля, но и включил в него правоприменительную практику. Тем самым было продолжено создание всеобъемлющей системы конституционного контроля, выражающейся в соответствующем государственно-правовом институте и охватывающем в идеале нормы, закрепляющие верховенство Конституции и ее непосредственное действие, особый порядок принятия и изменения Конституции, толкование (в частности, аутентическое) как форму юридической охраны Основного Закона; а также нормы, устанавливающие государственно-правовую ответственность за нарушение конституционных положений, нормы, регулирующие компетенцию, процедуру функционирования

и акты органов, призванных специально охранять Конституцию⁵.

Явно то, что Закон  о конституционном надзоре как  первый акт о специализированной охране Конституции начал с вершин в правовых завалах советской государственности, т.е. со сферы правотворчества. Но углубление реформ и учет, в том числе опыта функционирования Комитета конституционного надзора СССР, показал необходимость единого (в лице сильного контрольного органа) контроля на всех этапах реализации Конституции, хотя, конечно же, как отмечалось, конституционная законность в первую очередь должна быть достигнута в правотворчестве. Этому выводу не противоречит тот факт, что и сейчас в России сохраняется множественность субъектов, компетенция которых может быть использована для гарантирования верховенства Конституции. Речь идет о неспециализированных органах, контроль или надзор которых носит, например, верховный характер (только в законодательстве, например, Верховный Совет Российской Федерации) или общий характер (суды общей юрисдикции).

В общей части  Закона СССР "О конституционном  надзоре в СССР" также определяются органы конституционного надзора (ст.2). Союзный орган учреждался в лице Комитета конституционного надзора СССР. Наименование аналогичных республиканских органов определялось союзными и автономными республиками. Союзный законодатель, как уже говорилось, отказываясь от определения наименования этих органов, по-существу, предоставил республикам право самим выбирать характер органов конституционного надзора, их деятельность не подконтрольна Комитету конституционного надзора СССР. Органы конституционного надзора в СССР должны были подчиняться только Конституции СССР, конституциям республик. Основными принципами деятельности органов конституционного надзора провозглашались социалистическая законность, коллегиальность и гласность (ст.3). Статья 4 Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР" касалась законодательства, регулирующего задачи, организацию и порядок осуществления конституционного надзора в СССР. В качестве таких источников выступали Конституция СССР, конституции республик, Закон СССР "О конституционном надзоре в СССР", законы республик об органах конституционного надзора.

Вторая, значительно большая  часть Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР" (4 из 5-ти разделов) посвящена Комитету

конституционного  надзора СССР. Закон регламентировал  состав и порядок избрания Комитета конституционного надзора СССР (гл. II), его полномочия и порядок деятельности (гл. III), статус лиц, избранных в комитет (гл. 1У), и иные вопросы организации и деятельности Комитета конституционного надзора СССР, в частности, о его регламенте, публикации материалов, секретариате комитета, печати (гл. У).

Давая характеристику этой части Закона, следует заметить, что он не в полной мере соответствовал своему назначению, которое вытекало из его целей. И само наименование акта позволяло предполагать более широкую сферу правового регулирования, чем это следует из его буквального содержания. Как уже отмечалось, основная часть закона посвящена Комитету конституционного надзора СССР, между тем, судя по названию ("О конституционном надзоре в СССР"), речь должна идти о регулировании всей системы конституционного надзора в СССР. Хотя понятны и намерения законодателя, отказавшегося от детального регулирования организации и деятельности республиканских органов конституционного надзора, однако это не должно идти в ущерб полноте регулирования отношений.

Так, как нам кажется, практически не были учтены взаимоотношения Комитета конституционного надзора СССР с аналогичными республиканскими органами. При всей самостоятельности этих органов их деятельность трудно представима без взаимных контактов. Что касается названия, то российские закон о Конституционном Суде учел сказанное, и его название более точно отражает содержание акта. Но остается открытым вопрос о взаимоотношениях Конституционного Суда России с аналогичными органами в республиках, входящих в состав Российской Федерации. Было бы целесообразным предусмотреть возможность для республиканских органов обращаться за разъяснениями норм российского законодательства, в том числе и конституционного, в Конституционный Суд России. Степень обязательности такого разъяснения можно было бы определить в Законе по согласованию с республиками или в Федеративном договоре.

На наш  взгляд, несовершенно были урегулирован»  взаимоотношения Комитета конституционного надзора с иными правоохранительными органами. Хотя в ст.16 было предусмотрено право комитета привлекать в качестве консультантов ученых и практических работников, степень обязательности, контактов, их форма не были определены

законом. Этот пробел в определенной степени преодолен в Законе российской Федерации о Конституционном Суде.

Съезд народных депутатов СССР, принимая Закон СССР "О конституционном надзоре в СССР", предусмотрел особый порядок  его введения. Согласно Постановлению Съезда, Закон СССР "О конституционном надзоре в СССР", принятый 23 декабря 1989 г., был введен в действие с I января 1990 г. Кроме того, было определено, что положения названного Закона, касающиеся надзора за соответствием конституций, законов союзных республик Конституции и законам СССР, вступают в силу одновременно с изменениями и дополнениями раздела Конституции СССР о национально-государственном устройстве СССР. Это исключение не распространялось на осуществление комитетом надзора за нормативными правовыми актами, касающимися  основных прав и свобод граждан.

Правовая база конституционного надзора в СССР включала аналогичные республиканские законы. В качестве действующего республиканского закона о конституционном надзоре можно привести Закон Татарской ССР "О конституционном надзоре в ТССР". Он принят ровно через год после союзного - в декабре 1990 года. Причем, если данный закон СССР рождался в жарких дискуссиях на Съезде народных депутатов СССР, в печати и был принят только через полгода,  то аналогичный процесс в Татарстане прошел в достаточно короткий срок. Это связано в первую очередь с тем, что практически не вставал вопрос о целесообразности такого органа, с его безусловным признанием как необходимого атрибута правового государства, цель формирования которого провозглашена в Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР.

Кроме того, закон ТССР разрабатывался и принимался на основе уже имеющейся общесоюзной законодательной базы. Последнее привело еще и к тому, что закон ТССР во многом повторяет положения общесоюзного акта. Не сразу был решен вопрос об учреждении конституционного суда, хотя на сессии Верховного Совета ТССР, когда принимался закон, такие предложения высказывались. Помимо ссылки на общесоюзную практику, в качестве аргумента приводилась необходимость наработки опыта специализированной охраны Конституции, указывалась перспектива преобразования в дальнейшем комитета в Конституционный Суд. Усиление исполнительной власти после учреждения поста Президента Татарстана, укрепление позиции парламента республики актуализируют вопрос о Конституционном Суде.

В соответствии с федеративной структурой советского законодательства не отрицалась и высшая юридическая сила конституций республик. Признание на общесоюзном уровне (Закон СССР "О конституционном надзоре в СССР") целесообразности специального органа охраны конституций в республиках подтверждает эту мысль. Однако в отличие от Конституции СССР (ст.173) в республиканских конституциях положение об их высшей юридической силе отсутствует (ст.184 Конституции РСФСР, ст.160 Конституции Татарской ССР). Теперь этот пробел восполнен в Декларациях о государственном суверенитете  и должен быть урегулирован в новых конституциях как одна из правовых основ суверенитета этих государств.

Сравнительный анализ Закона СССР "О конституционном  надзоре в СССР" и Закона Татарской  ССР "О конституционном надзоре в ТССР" позволяет выявить следующие особенности последнего:

1. В качестве  правовой основы наряду с их  общими чертами использована  и Декларация о государственном  суверенитете Татарской ССР (ст.1 Закона));

2. Отсутствует  ряд норм, имеющихся в Законе СССР, в частности, касающихся функций конституционного надзора в отношении конституций и законов союзных республик (ст.10 Закона СССР), по рассмотрению разногласий между союзными республиками, между союзными республиками и национально-государственными, национально-территориальными образованиями (ст.II). В то же время в Законе ТССР имеется норма, касающаяся надзора за решениями районных, городских (городов республиканского подчинения) Советов народных депутатов, в союзном акте она отсутствует;

3. Сопоставляемые законы содержат различные сроки подготовки и рассмотрения вопросов. Так, согласно ст.16 Закона СССР, подготовка к рассмотрению вопроса в комитете не могла превышать шести месяцев, в ТССР - трех месяцев. Соответственно сроки устранения несоответствия акта конституции составляют три и два месяца. Указанные различия связаны с объемом рассматриваемых этими органами вопросов, их компетенцией. Так, ст.18 Закона СССР предусматривала необходимость содержания в заключении Комитета конституционного надзора СССР вывода о соответствии акта не только Конституции СССР или законам СССР, но также и международным обязательствам СССР. В Законе ТССР последнее требование отсутствует;

4. Сравнивая главы законов  о статусе лиц, избранных в  Комитет

конституционного  надзора, заметим, что в Закон ТССР включена ст.27 об охране трудовых прав и материально-техническом обеспечении лиц, избранных в комитет. В то же время отсутствует норма, регламентирующая деятельность секретариата комитета, в Законе СССР ей была посвящена ст.30.

§ 2. Комитет  конституционного надзора СССР

Вопрос о  создании специального органа, осуществляющего  конституционный контроль и надзор в СССР, давно обсуждался в юридической  литературе⁶. Отсутствие такого органа, безусловно, негативно отразилось на советской правовой системе. Нередко установления наших конституций нарушались. "Под тяжелой грудой правовых директив правительства, многочисленных приказов и инструкций министерств и ведомств произвольно изменялись, искажались и в конце концов топились конституционные принципы и нормы. Основной Закон превращался в фикцию, выполнял лицемерную роль внешнего демократического фасада, призванного прикрыть от постороннего взгляда беззаконие и произвол эпохи культа личности, волюнтаризма и застоя"⁷.

Политическая  реформа в нашей стране, связанная с демократизацией всех сфер общественно-политической жизни, отразилась в конституционных изменениях и дополнениях. Одно из важнейших звеньев конституционной реформы - учреждение I декабря 1988 года специального органа охраны Конституции - Комитета конституционного надзора СССР. Он явился первым в истории отечественной государственности органом специализированной правовой охраны Конституции. Представляемая им модель конституционного надзора, включая правовые основы, процедуру функционирования и его практику, заложила основы дальнейшего развития данного института и тем интересны. К слову, аналогичные органы еще действуют в республиках (Татарстан).